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1. Los aspectos pedagógicos
La representación local en los currículos facilitará el fortalecimiento de la diversidad en el marco de una base compartida de valores centrales, homogeneizadores del conjunto de la nación y su articulación con los valores locales. Habrá más posibilidades de integración mientras más logrados y compartidos estén los valores centrales y más fuerte sea la diversificación. El nuevo paradigma de la gestión pedagógica es: unidad de objetivos, valores compartidos y creciente autonomía de ejecución (Casassus, l993). La eficacia del Estado tiene que ver con la capacidad de articular la función de integración y coherencia y con la función de legitimación de las diversidades.
La descentralización pedagógica se concreta en la escuela asumiendo nuevas atribuciones y facultades para:
- la elaboración de su propio proyecto educativo en relación con la captación de las demandas de su comunidad, las políticas educativas determinadas por las instancias centrales y regionales y por los programas que formulen para que sus alumnos aprendan. Cada escuela desarrolla su propia cultura institucional de acuerdo a su vida interna desde donde construye su identidad,
- la selección de objetivos y contenidos específicos, adecuados a los intereses de su contexto, que se articulan con los contenidos mínimos y comunes para todo el país y los acordados para la región,
- la participación de la comunidad en la determinación de los aprendizajes de desarrollo local,
- la conducción de los procesos de aprendizaje en el aula, en el marco de una nueva didáctica adecuada a los nuevos cambios que están ocurriendo en los procesos de enseñanza y aprendizaje,
- la selección de los recursos técnicos necesarios: guías, textos, materiales educativos, equipamiento didáctico y tecnológico, de acuerdo a las características de la escuela y de sus alumnos,
- la organización y capacitación de los docentes en función de las necesidades del proyecto educativo institucional y de las políticas centrales,
- la selección de actividades extracurriculares propuestas por la comunidad,
- la evaluación de los resultados de los alumnos a nivel de la escuela y su articulación con las mediciones de logros a nivel central o regional,
- la evaluación del desempeño de los docentes en el marco de un proceso de profesionalización del rol,
Un componente fundamental, que supera la enumeración de los elementos, es la peculiar combinación que cada escuela efectúa entre sus posibilidades, su cultura institucional, las demandas de la comunidad y el logro de metas de calidad y de equidad que dan sentido a su proyecto educativo. En la forma particular de ponderar los insumos reside la identidad de la institución, en la cual juega un papel fundamental el director, cuyo desempeño afecta la dinámica educativa.
2. Los aspectos administrativos
Sobre este tema Guiomar Namo de Mello ha brindado aportes sustantivos en varias publicaciones. Parte del análisis de los efectos que produjeron las estrategias centralizadas que se adoptaron para mejorar la calidad de las escuelas, entre las cuales destaca la provisión de insumos básicos necesarios para el funcionamiento cotidiano de los establecimientos. Estos insumos recibieron el mismo tratamiento que las demás normas de organización escolar, es decir, todas las escuelas recibieron los mismos insumos, sin considerar las peculiaridades de cada uno y, por lo general, los recibieron fuera de fecha debido a la demora de los procedimientos burocráticos.
La autonomía de las escuelas requiere, como condición indispensable, el mayor grado de decisión posible en lo relativo a dos insumos básicos y necesarios para su organización: finanzas y personal. Una real alteración del poder del sistema educativo sólo será posible si se hace efectiva dicha delegación. Dice la autora que ninguna institución puede tener identidad, iniciativa y proyecto si no posee el control sobre sus propios recursos y sobre su equipo.
2.1. La administración de los recursos humanos
«...Las políticas homogéneas sobre la carrera magisterial y el salario fueron uno de los principales factores que determinaron la pérdida de la fuerza de parte de las escuelas. Las normas de incorporación, los nombramientos, las admisiones y despidos negociados directamente por los sindicatos y la administración central, hacen difícil que las escuelas adopten decisiones responsables sobre aspectos cruciales de su organización, tales como currículo, uso del tiempo, perfil de los profesionales adecuados a sus propuestas de trabajo... En los países en que existe la estabilidad en la carrera docente, sería deseable que ese derecho no estuviese limitado a puestos específicos en las escuelas, sino a nivel del sistema... De esta forma, si la escuela decide despedir a un profesor o a un técnico, podrá hacerlo poniendo al profesional a disposición de la administración central, la que procederá a reubicarlo... reservando el derecho de la escuela a escoger. Deberán permitirse los perfiles diferenciados de los equipos escolares, dependiendo de la propuesta de la escuela...» (Mello, l993, págs. 204 y 205).
Esta proposición resulta interesante a mediano y largo plazo porque implica un tratamiento arduo de negociación con los gremios docentes y de obtención de consenso en la sociedad. Los países deberían realizar estudios y propuestas encaminados a fortalecer nuevos roles docentes y directivos en función de las nuevas demandas, e ir adecuando paulatinamente la formación docente, la carrera profesional, los sistemas de remuneración y los mecanismos de estímulos y de incentivos en relación con el logro de metas de equidad, calidad y productividad.
A corto plazo podría avanzarse en áreas más flexibles en la organización escolar, como por ejemplo en las actividades extracurriculares que se programan para enriquecer la oferta de enseñanza y que tienen mecanismos diferentes en su implementación, con capacidad de decisión de la escuela sobre el tipo de profesional a ser contratado.
2.2. La administración de los recursos financieros
a) Remuneraciones
«...Al menos una parte de las decisiones sobre las remuneraciones debería delegarse a las escuelas, como por ejemplo, las jornadas extraordinarias de trabajo. Otra alternativa importante sería la posibilidad de establecer estímulos salariales, a partir de niveles mínimos fijados en escalas homogéneas, que diferenciaran los salarios en base a los resultados. De este modo, cada escuela tendría derecho a un volumen adicional de recursos a ser utilizados para pagos extraordinarios de su equipo, a partir de los resultados de las evaluaciones que indiquen que la escuela está mejorando su desempeño. Este es, sin duda, un tema controvertido, pero no por eso debemos retirarlo de la agenda de discusión...» (Mello, pág. 207).
La autora deja planteado un camino para las transformaciones estructurales que los países emprendan, cuyo nivel de concreción dependerá de la combinación de múltiples factores entre los que figuran la voluntad política de los gobiernos, las capacidades para negociar y para lograr consensos graduales con los sindicatos, los docentes y la sociedad, la disponibilidad de recursos y la habilidad para aprovechar los tiempos y las oportunidades que ofrezca la realidad con vistas a producir avances consolidados.
b) Financiamiento de programas compensatorios
Para que la autonomía de las escuelas no produzca efectos negativos se requieren mecanismos fuertes de compensación financiera. Le corresponde a la administración central, en cumplimiento de las metas de calidad, equidad y universalización del acceso y del egreso, orientar recursos a las escuelas para asegurar un mínimo de oferta socialmente justa, a partir de la cual cada institución pueda elevar la calidad de los aprendizajes de sus alumnos.
Reafirmada esta responsabilidad de los gobiernos queda claro, por lo anteriormente expuesto, que se debe cambiar la modalidad de intervención en la asignación de estos recursos, diseñando políticas y estrategias diferenciadas según las necesidades de las instancias regionales y de las escuelas y adoptando mecanismos distintos según el tipo de recurso. Por ejemplo, para proveer de libros de textos, útiles y equipamiento a las escuelas, se justifica la centralización desde el punto de vista de la economía de escala; en el caso de reparaciones escolares, resulta beneficioso descentralizar los fondos a quien ejecute la obra, ya sean los municipios o las escuelas.
c) Financiamiento de proyectos institucionales
Para promover innovaciones educativas el Estado orienta su intervención a través de mecanismos que alienten a las escuelas a mejorar sus niveles de calidad y eficiencia, e incentiven el uso racional de sus recursos, voluntad que se expresa en su proyecto educativo. Para ello es necesario establecer procedimientos para la convocatoria a la presentación de proyectos y el concurso para que se juzgue la calidad de los mismos, efectuado por comisiones evaluadoras altamente capacitadas y de acuerdo a normativas generales. El financiamiento de los mejores proyectos puede incluir un componente de complemento salarial para los profesores comprometidos en ellos.
d) El presupuesto de la escuela autónoma
«...La autonomía financiera no es una transferencia esporádica de recursos que ya vienen predestinados para cierto tipo de gasto... Se trata de crear mecanismos mediante los cuales la escuela posea su propio presupuesto, transferido en cantidades globales, con capacidad para administrarlo y con poder de decisión sobre cuáles son los gastos prioritarios, sin que existan limitantes referidos a ciertos tipos de gastos. Y más todavía, los gastos de las planillas de sueldos serían parte constitutiva de este presupuesto, aunque la escuela no sea la agencia pagadora, fijando los recursos destinados en manos de la administración central del sistema que haría efectivos tales pagos con las informaciones suministradas por las escuelas.... Los gastos que efectúa el Estado (sueldos, compra de materiales), serán descontados del presupuesto de la escuela. La autonomía de la escuela no significa que el presupuesto se transfiere en especies, sino que ésta tiene el poder de decidir cómo ejecutarlo, aun cuando una parte permanezca como un crédito al que la escuela tiene derecho a pesar de estar suministrado por las instancias centrales... Aunque dicha autonomía financiera no se implante de una vez y completamente, previendo que habrá etapas y procesos de negociación, considerando inclusive los plazos para capacitar a las escuelas en esta tarea, el objetivo final debe ser éste. Sólo en estos términos la autonomía financiera puede constituir un instrumento de automejoramiento de las escuelas, útil para perfeccionar su organización interna, obligando al equipo a pensar en el conjunto de la escuela, en el proyecto, en los objetivos y en las prioridades» (Mello, págs. 208 y 210).
En este marco los países diseñarán sus alternativas y construirán sus caminos. Mientras tanto es necesario conducir los procesos de transición y avanzar en la realización de estudios preparatorios sobre normas jurídicas, simplificación de procedimientos de control burocrático, costos por tipos de escuela, criterios comunes y diferenciales para la asignación de recursos, especificación de los gastos que se reservan al Estado o a los municipios y los que se delegan a la escuela, y de acciones destinadas al diseño de programas de capacitación destinados a desarrollar competencias para el ejercicio de las nuevas tareas.
3. Los aspectos organizativos
3.1. Los tiempos de aprendizaje
La forma como se utilice el tiempo repercute en los logros educativos, tanto en el incremento de los días/horas anuales de clase, como en el aprovechamiento de las horas diarias en que los alumnos permanecen en la escuela. En una publicación reciente, Schiefelbein (1993) estima que «el tiempo para el aprendizaje a veces se usa muy mal. Un estudio venezolano sobre la administración de las clases encontró que sólo el 40% del tiempo destinado a impartir clases era usado efectivamente para la enseñanza. La mitad del tiempo se pierde... En Chile, entre el 50 y el 64% del tiempo de los docentes se destina a la enseñanza y un 22 a 29% adicional, a controlar la disciplina. Casos similares se han detectado en otros países de América Latina.»
Es necesario determinar el nivel de competencias en la optimización de los tiempos de aprendizaje. A la administración central le corresponde la fijación de la duración del ciclo lectivo, estimando el mínimo de días y horas anuales para todo el país, y la determinación de la duración de la jornada mínima para cada ciclo y nivel. A la administración regional le compete establecer la fecha de iniciación y finalización del ciclo lectivo (meses de clase) y la distribución anual de las vacaciones. Serán atribuciones de las escuelas la organización de los días de clase en la semana y de las horas de clase en el día.
3.2. Los espacios educativos
Una de las áreas más exitosas en los procesos de descentralización es la de los recursos físicos. Múltiples y variadas experiencias avalan la conveniencia de delegar las actividades de reparación y mantenimiento edilicio en las escuelas o en los municipios, incrementando la eficiencia en el uso de los aportes que hace el Estado.
La distribución del parque edilicio disponible para posibilitar un eficaz desempeño de las escuelas será competencia de la administración regional, la asignación de los espacios institucionales donde se produce el aprendizaje es atribución de la escuela, y la utilización de los espacios áulicos y comunitarios para determinados tipos de aprendizaje será competencia de los docentes.
4. Las relaciones institucionales
La gestión democrática de las escuelas es un componente fundamental de la autonomía, en la medida que implica una alteración del clima psicosocial y de las formas de ejercer el poder y el control interpersonal. En algunos países iberoamericanos los procesos de descentralización han configurado nuevos mecanismos para la elección de los directores en el ámbito de la comunidad educativa (España, Brasil). El establecimiento de órganos colegiados como los Consejos de Escuela, los Consejos de Administración o los Consejos de Grado como ámbitos participativos integrados por docentes, padres y alumnos, generan una nueva relación de fuerzas donde es posible debatir ideas, dirimir conflictos, constituirse en mecanismos de control para el conjunto y construir los consensos necesarios para llevar adelante un proyecto educativo.
Solamente si la escuela es autónoma tiene sentido la participación de todos sus actores. Sin instrumentos para ejecutar las decisiones, para evaluar y rendir cuentas, la participación tiende a ser más bien trivial a través de la presencia en comisiones, en asambleas o en elecciones que, en verdad, no conducen a la ejecución de las decisiones tomadas por falta de poder real a nivel de la escuela (Mello, l993).
Fortalecer la función del director para el ejercicio de un liderazgo democrático y responsable, y avanzar en la búsqueda de alternativas nuevas para la elección de un profesional que combine criterios de competencia profesional y conocimientos técnicos, con legitimidad del liderazgo y aceptación de su autoridad será, sin lugar a dudas, una prioridad para los gobiernos.
Nuevas demandas a la educación y a la institución escolar, y la profesionalización de los docentes
María Inés Abrile de Vollmer (*)
(*) María Inés Abrile de Vollmer, ministra de Educación de la Provincia de Mendoza (Argentina) durante el período 1989-1992. En la actualidad es asesora del Ministerio de Cultura y Educación de Argentina.
Fuente
Revista Iberoamericana de Educación
Número 5
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