jueves, octubre 08, 2009

LOS TERMINOS DE LA CUESTIÓN: EDUCACIÓN, SOCIEDAD CIVIL, PARTICIPACIÓN

La participación de la ciudadanía en la Educación es un tema central, si se trata de entrar en el camino de la Calidad Educativa, por lo que publico el segundo de una serie de 3 artículos producidos por la notable pluma de Rosa María Torres. Hoy subo el segundo Lingüista, pedagoga y activista social con vasta experiencia en las áreas de la enseñanza, la investigación y la asesoría. Actualmente trabaja desde su propio instituto - http://www.fronesis.org y es Secretaria Regional para América Latina y el Caribe de la World Culture Open (WCO). En Ecuador, fue Directora Pedagógica de la Campaña Nacional de Alfabetización “Monseñor Leonidas Proaño” (1988-2000) y Ministra de Educación y Cultura (2003), designada por el Movimiento Plurinacional Pachakutik. En Nicaragua (1981-1986) trabajó como consejera en el Viceministerio de Educación de Adultos y luego como coordinadora del Proyecto Regional de Educación Popular y Comunicación en la Coordinadora Regional de Investigaciones Económicas y Sociales (CRIES). Después de la Conferencia Mundial sobre Educación para Todos (1990), pasó a trabajar en UNICEF-Nueva York como Asesora Principal de Educación y editora de UNICEF’s Education News (1991-1996). Fue Directora del Programa para América Latina y el Caribe en la Fundación W.K. Kellogg (1996-98), donde desarrolló la Iniciativa de Educación Básica “Comunidad de Aprendizaje”, que llevó y continuó en IIPE-Unesco Buenos Aires (1998-2000).


Educación, sociedad civil, ciudadanía, participación son términos de uso corriente. No obstante, detrás del uso aparentemente consensuado hay comprensiones y manejos muy diversos. Todos ellos son, en verdad, conceptos controversiales y materia de disputa social, ideológica y política.

EDUCACIÓN Y APRENDIZAJE
La noción de educación ha permanecido fuertemente atada a la de sistema escolar. "Política educativa" y "reforma educativa" se refieren, por lo general, a política para el sistema escolar y para la reforma del sistema escolar (público).

No obstante, la educación no se limita al sistema escolar. La clasificación internacional de la educación reconoce desde 1976 tres tipos de educación: formal, no-formal e informal. La formal corresponde a la ofrecida dentro del sistema escolar, la que conduce del pre-escolar a la universidad, tiene reconocimiento y certificación oficiales; la no-formal incluye todas aquellas actividades educativas organizadas fuera del sistema formal, con o sin acreditación de estudios, y la cual es ofrecida por una gran variedad de instituciones/organizaciones, para atender necesidades y grupos específicos; finalmente, bajo la categoría de informal se agrupan todos aquellos aprendizajes que se realizan a través de la experiencia diaria y en contacto con el medio (familia, amigos, vecinos, comunidad o barrio, entorno natural, trabajo, recreación, medios de comunicación, lectura y estudio autodirigido, etc).

En el marco del aprendizaje a lo largo de toda la vida, asumido hoy como paradigma y principio organizador de los sistemas educativos en la sociedad del siglo XXI, y en el marco asimismo del impulso de las TICs, las distinciones entre estas tres modalidades educativas se vuelven difusas, planteándose su complementación y la necesidad de establecer puentes entre ellas. La educación no-formal e informal adquieren creciente visibilidad e importancia, y se advierte que el aprendizaje informal es el de mayor volumen e incidencia pues es el que acompaña a las personas a lo largo y ancho de su vida. (Delors 1996; Comisión de las Comunidades Europeas 2000).

Transitamos asimismo de un énfasis sobre la cantidad a un énfasis sobre la calidad, entendiendo que la una no puede ir sin la otra, y de un énfasis sobre la educación a un énfasis sobre el aprendizaje, entendiendo que lo que importa no es que se enseñe, sino que esa enseñanza se traduzca en aprendizajes efectivos. De la educación permanente (Informe Faure 1973) estamos transitando así hacia el aprendizaje permanente (Informe Delors 1996; Memorandum sobre el Aprendizaje Permanente 2000), y de la sociedad educadora a la sociedad del aprendizaje.

Avanzar hacia una sociedad del aprendizaje y del conocimiento implica entonces no sólo expandir y transformar el sistema escolar, sino también expandir y fortalecer las oportunidades de aprendizaje fuera de éste, asegurando la complementariedad y la sinergia de los diversos sistemas educativos y de aprendizaje. La política educativa, por tanto, se amplía más allá de la política escolar y la participación ciudadana en educación deja de ser entendida exclusivamente como participación en torno a la institución, el sistema y la reforma escolar.

Varias de las experiencias incluidas aquí se ubican fuera del sistema escolar o se articulan con éste desde espacios tradicionalmente considerados "extra-escolares" por referencia a la escuela, pero que hoy adquieren estatuto y valor propio como espacios de educación y aprendizaje. Algunas de ellas tienen que ver no sólo con la comunidad escolar sino con la comunidad educativa en sentido amplio a nivel local, nacional e internacional.

Comunidad: comunidad escolar y comunidad educativa
También el uso del término "comunidad" está muy extendido y es usado de manera muy laxa. También "la comunidad" tiende a presentarse como una realidad dada, homogénea, plana, sin conflicto. Los usos del término "comunitario" - "educación comunitaria", "participación comunitaria", "gestión comunitaria", etc. - cargan con la misma marca de polisemia y ambigüedad. (Cunha 1991; Pieck 1996; Torres y Tenti 2000).

La clásica aspiración a "vincular escuela y comunidad" se ha ocupado poco de trabajar la naturaleza de ese vínculo y de las dos entidades a vincular, ambas diversas, complejas y cruzadas por diversos actores, con intereses diversos y hasta antagónicos. De hecho, la "comunidad escolar" básica, formada por alumnos, docentes y padres de familia, es una "comunidad" a construir, a partir de condiciones objetivas y subjetivas que tensan más hacia el conflicto que hacia la cooperación, pues hay muchos intereses no coincidentes entre alumnos, docentes y padres/comunidad, los derechos de unos afectan a los de otros (por ejemplo: el paro, como recurso para la defensa de los derechos laborales de los docentes, va en contra del derecho y los intereses inmediatos de los alumnos y las familias), la dinámica de la institución escolar es distinta a la comunitaria, etc. Al no asumir todo esto, la mentada articulación termina planteándose entre dos entidades ficticias, y resulta siendo ella misma un intento ficticio y fallido. La propia expresión -“vincular escuela y comunidad”- es problemática, pues ubica escuela y comunidad como entes separados y separables. De hecho, la escuela es parte de la comunidad: la comunidad escolar es parte, con otras comunidades, de la sociedad local; alumnos, docentes y directivos escolares son al mismo tiempo agentes escolares y comunitarios.

La "comunidad educativa", tan mencionada, es asimismo zona gris y de conflicto. Para algunos, ésta se compone de alumnos, padres de familia, y equipo docente/directivo; para otros, la comunidad local, las organizaciones comunitarias y los llamados "líderes comunitarios" son también parte de ella. El debate (Agosto 2001) en torno a una nueva ley orgánica de educación en Venezuela es ilustrativo a este respecto. La noción de "comunidad educativa", y las relaciones y funciones atribuidas a cada uno de sus actores, fue uno de los ejes centrales de discrepancia y debate entre los propulsores del proyecto propuesto desde el Estado y los del proyecto propuesto desde la sociedad civil (Recuadro 3). Similares discusiones se han dado en otros países y en otros debates en torno a leyes y reglamentos educativos en la experiencia reciente de América Latina.

Aquí está en juego la vieja disputa por la demarcación del "territorio escuela", sus atribuciones y sus bordes (el "adentro" y el "afuera") así como de los roles y ámbitos de responsabilidad de los agentes ubicados en uno y otro lado. Si, tradicionalmente, la "apertura de la institución escolar" al medio, a los padres de familia y la comunidad, era reivindicación democrática de la sociedad civil frente al Estado y frente al aparato escolar, en la década de los 90 dicha "apertura" pasó a ser política oficial, propuesta y defendida por los Estados y las reformas estatales. Como muestra la discusión venezolana, la distinción no pasa hoy por Estado = menos apertura, sociedad civil = más apertura, sino por el ángulo y la naturaleza de esa apertura y por los roles y mecanismos que entran en juego en la “salida” y “entrada” de los diversos actores.

En todo caso, cabe volver a insistir en que la "comunidad educativa" a la que se alude aquí es, en verdad, "comunidad escolar", es decir, pensada desde y organizada en torno a la educación escolar o formal. La "comunidad educativa" abarca a la "otra" educación, la extra-escolar, e incluye por tanto a una gama más amplia de sectores, instituciones y actores, incluyendo los medios de comunicación, los lugares de trabajo, investigación, recreación, producción científica y cultural y, en general, todas aquellas instancias gubernamentales y no-gubernamentales involucradas en la oferta y la demanda educativa extra-escolar.

PARTICIPACIÓN
La participación (social, ciudadana, comunitaria, popular) ha sido fundamentalmente una reivindicación de los sectores y actores subordinados y de los sectores progresistas. En el terreno educativo, ha sido asimismo bandera del pensamiento y de las corrientes político-pedagógicas de avanzada. Hoy, el discurso de la participación ha copado el discurso público, a nivel nacional e internacional, y es levantado por todos: el Estado, la sociedad civil, el mercado y la cooperación internacional. No obstante, igual que con “sociedad civil” y “comunidad”, la “participación” que invocan, impulsan o reclaman los diversos actores, no es la misma. Esto explica en parte por qué la falta de participación y de consulta permanece como tema crítico levantado desde muchas OSC, y en particular desde los docentes y sus gremios, mientras que del lado del Estado y las agencias se percibe un despliegue inédito de la participación a todos los niveles, tanto en la institución escolar como en la política educativa.

Bibliotecas enteras se han escrito sobre el tema de la participación, y desde muy diversas corrientes y posturas. El discurso de la participación ha alimentado históricamente opciones comprometidas con el cambio político y social, la liberación y la equidad, y también con el mantenimiento del status quo, la concentración del capital y del poder en pocas manos, el llano eficientismo y la reducción de costos.

No obstante la abundante investigación y producción intelectual sobre el tema, persiste en general una visión ingenua y voluntarista de dicha participación, sus condiciones, mecanismos y eficacia. Desde el nivel micro hasta el macro, se han acumulado muchas frustraciones y fracasos, mostrando la enorme complejidad que reviste la instauración de una cultura participativa en el seno de las instituciones, tanto del Estado, la sociedad civil, las empresas y las agencias internacionales de cooperación.

Tratándose de un concepto camaleónico, éste requiere ser sometido en cada caso concreto a la pregunta: Participación, ¿para qué?. De aquí derivarán las preguntas y respuestas referidas a actores, roles, niveles y ámbitos de la participación, y a las condiciones necesarias para hacerla efectiva.

Puesto que la educación es un derecho, un bien público y "asunto de todos", la "participación en educación" remite a un amplio conjunto de actores (individuales y colectivos), espacios, niveles, dimensiones, ámbitos y alcances.

No obstante, tradicionalmente la noción y la práctica de la participación en educación han sido muy limitadas, persistiendo una fuerte delimitación de ámbitos, relaciones y roles. Hermetismo y autoritarismo han caracterizado tanto a la institución escolar como al sistema escolar, la política educativa y la cooperación internacional en el terreno educativo. De hecho, la relación “bancaria”, asimétrica y vertical destacada para el aula de clase, se reproduce a todos los niveles: agencias-gobiernos, gobiernos-sociedad civil, reformadores-docentes, directivos docentes-docentes-padres-alumnos.

La reforma educativa tradicional (Recuadro 5) en ésta y en otras regiones se ha caracterizado por la falta de una estrategia de información, comunicación y consulta con la sociedad en general, y con los docentes en particular. El diseño y la toma de decisiones en materia de “política educativa”, se han visto tradicionalmente como una actividad sofisticada, altamente técnica y especializada, que reclama saber experto y que no está al alcance del ciudadano común, e incluso de los especialistas en educación. Paradójicamente, a la par que ha avanzado la retórica participativa y el reconocimiento efectivo de la consulta y la participación ciudadana como condición de relevancia, eficacia y sustentabilidad de una educación de calidad para todos, se ha acentuado la veta tecnocrática y elitista de la política educativa, que reserva al experto y a un know-how experto (nacional e internacional) decisiones críticas que pertenecen y afectan a todos.

La reforma educativa tradicional
• Reforma "desde afuera" y "desde arriba” ("bajar a la escuela", "aterrizar en el aula").
• Reforma autoexplicativa (el “cambio” dado por bueno en sí mismo).
• Reforma sectorial, desde y para el sector educativo, y desde un único Ministerio: el de Educación.
• Reforma escolar (del sistema escolar) más que reforma educativa en sentido amplio.
• Reforma intra-escolar, es decir, centrada en la oferta, con escasa atención a la demanda.
• Reforma del sistema escolar público, asumiéndose que la educación privada no requiere cambios.
• Reforma uniforme (igual para todos “los países en desarrollo”, para todo el país, etc.)
• Reforma parcial (centrada en ciertos componentes o niveles), sin visión sistémica.
• Reforma cuantitativa, interesada en insumos cuantitativos y resultados cuantificables, descuidando los aspectos cualitativos, fundamentales para la enseñanza y el aprendizaje.
• Reforma blanco-negro, que dicotomiza las opciones de política: educación básica/superior, niños/adultos, educación formal/no-formal, cantidad/calidad, etc.
• Reforma como discurso (la reforma confundida con el documento o con la propuesta de reforma).
• Reforma como evento, antes que como proceso permanente.
• Reforma a prueba de evaluación, sin resultados claros, lecciones aprendidas ni rendición de cuentas.
• Reforma a prueba de docentes, sin consulta ni participación activa de los docentes.
• Reforma a prueba de cambio, en virtud de todas las características anteriores.

Como ya se ha dicho, dada la tradicional reducción de la educación a la educación escolar, el tema de la “participación en educación” ha remitido tradicionalmente a la educación escolar y a la comunidad escolar local. No obstante, una vertiente y una tradición muy importante de participación proviene precisamente de la “otra” educación, la llamada “educación no-formal” o extraescolar, por lo general vinculada a la educación de jóvenes y personas adultas. El diagnóstico comunitario, el partir de la realidad así como de las necesidades y saberes de las personas, el diálogo como herramienta fundamental de enseñanza-aprendizaje, la valoración y el desarrollo de métodos activos y participativos, etc. han sido acuñados como distintivos de la educación no-formal, de la educación de adultos, y muy específicamente del movimiento de educación popular en América Latina. Esta tradición político-pedagógica, por la cual esta región es conocida a nivel internacional, ha permanecido al margen del sistema, la política y la reforma escolares.

A su vez, el tema de la participación se ha centrado tradicionalmente en torno a la institución escolar (más que en el sistema escolar y su reforma, o en el ámbito más amplio de la política educativa) y a dos espacios: uno interno -el aula- y otro “externo” - la comunidad. Curiosamente, la institución escolar como tal se mantuvo durante mucho tiempo como una caja negra, poco analizada en sus pautas, sus relaciones y su dinámica internas, y en esa medida ajena al tema mismo de la participación. Hoy, empieza apenas a reconocerse la complejidad de la micropolítica institucional de la escuela, cruzada por una lucha de poder y una lucha cultural entre alumnos, docentes, administradores y padres de familia, tanto por el significado de la educación y de la escuela como por los recursos y los espacios. En ausencia de esta comprensión, la institución y la comunidad escolar aparecen como meros repositorios de directrices, y su falta de aplicación como problema de comprensión y de ejecución de lo normado. (Ball 1989; Ezpeleta 1996; Ezpeleta y Furlán 1992; Frigerio, Poggi y Giannoni 1997; Anderson 1999).

Hay diversas aproximaciones a los niveles de participación. Orrego (en Gobierno de Chile 2001c) distingue siete niveles: 1) Manipulación: el objetivo es gestionar el apoyo ciudadano a partir de una participación que es mas bien nominal (por ejemplo, comités consultivos meramente formales); 2) Información: se provee información sobre derechos, responsabilidades y opciones; 3) Consulta: los ciudadanos son invitados a opinar; 4) Representación: implica algún grado de influencia, principalmente a través de representantes ciudadanos en órganos directivos o consultivos; 5) Asociación: el poder se redistribuye mediante la negociación entre ciudadanos y autoridades. 6) Poder delegado: los ciudadanos participan en el proceso de toma de decisiones o de ejecución; 7) Control Ciudadano: los ciudadanos administran el programa o el curso de acción.

En el campo educativo, la participación ciudadana entendida como toma de decisiones o control es mas bien excepcional, tanto a nivel micro como macro. La noción más extendida de participación es la que la asocia a acceso, asistencia o uso del servicio educativo (de hecho, así está categorizado este indicador en muchos glosarios internacionales). Priman las comprensiones instrumentales (participar como ejecutar o gestionar un plan o una acción definidos por terceros) y contributivas (participar como dar: dinero, trabajo, tiempo, respuestas correctas, etc) del término. A nivel de la institución escolar, predomina la participación nominal (docentes, alumnos, padres y comunidad). En el plano de la política y la reforma educativa operan todos estos niveles, con variaciones importantes entre actores y entre países, y se observa una tendencia cada vez mayor a la información y la consulta ciudadana amplia. (Tenti 2001; Torres y Tenti 2000).

La participación (en la escuela, en el programa no-formal, en la gran reforma) se abre con mayor facilidad hacia los aspectos administrativos. Currículo y pedagogía (el qué y el cómo se enseña, el qué y cómo se aprende) son palabras mayores, y se mantienen reservadas como ámbitos de especialistas, expertos en el nivel macro y docentes en el nivel de la escuela y el aula de clase. Tampoco los docentes tienen acceso a las grandes definiciones curriculares y pedagógicas que emanan de la administración central. El propio lenguaje en el que están presentados estos documentos y propuestas inhibe por lo general, antes que alienta, la participación ciudadana.

En cuanto a las fases del proceso, en el nivel micro (escolar) el diagnóstico aparece como una esfera pasible y necesitada de participación, particularmente para la detección de necesidades y para la apropiación inicial del plan o el proyecto. El diagnóstico comunitario ha sido incorporado desde hace mucho a diversos sectores y actividades, incluido el sector educativo, en muchos países y programas. Los Proyectos Educativos Institucionales planteados para la institución escolar en los últimos años cuentan asimismo con un componente de diagnóstico, abierto por lo general a la participación de los padres de familia y la comunidad. Las restantes fases del proceso -planificación, diseño, ejecución, seguimiento, sistematización, evaluación, interpretación, control y uso de los resultados, escapan por lo general a la participación e incluso a la información de quienes participan en el diagnóstico.

A nivel macro, el de la política educativa, todo el proceso se mantiene fuertemente concentrado en la administración central, con creciente peso de las agencias internacionales, las cuales elaboran además sus propios diagnósticos de país. Dichos diagnósticos eran hasta hace poco de circulación restringida, pero cada vez más están siendo accesibles a través de las páginas web. Sólo en muy pocos casos llegan a hacerse evaluaciones integrales de los procesos de reforma, y/o de los proyectos financiados por la banca internacional, entre otros dado el continuo recambio de autoridades y de planes. Dichas evaluaciones, en todo caso, no llegan a hacerse públicas.

La participación, para que se dé, requiere ciertas condiciones. Suelen destacarse como requisitos de una participación auténtica y efectiva:
• empatía y credibilidad básicas: quienes participan requieren confiar en la honestidad de quien convoca a la participación, comprender y valorar el sentido y el impacto de su participación, y ver los resultados;
• información: para participar se requiere información básica de aquello que es tema u objeto de la participación, así como de los mecanismos y reglas del juego de dicha participación.
• comunicación: participación requiere diálogo, capacidad de ambos lados para escuchar y aprender.
• condiciones, reglas y mecanismos claros: no bastan las buenas intenciones, es indispensable asegurar las condiciones (materiales, institucionales, de tiempo, espacio, etc.) para facilitar la participación no como un fin sino como un medio para un fin, evitando que ésta se convierta en una carga, en una fuente adicional de tensiones o en un ejercicio inútil. (Anderson 1999)
• asociatividad: la participación debe tener en cuenta y potenciar, antes que negar, la experiencia asociativa de las personas y los grupos involucrados. (Gobierno de Chile 2001a).
No existen a la fecha indicadores claros para medir el carácter democrático y participativo de las reformas educativas. Descentralización y autonomía de la institución escolar han devenido en indicadores positivos para medir el avance de las actuales reformas. (Recuadro 6). No obstante, ni la descentralización ni la autonomía escolar aseguran por sí mismas mayores o mejores niveles de participación, consulta o democracia. Descentralizar puede implicar meramente desplazar y multiplicar el poder centralizado en varios poderes, también concentrados, a niveles intermedios y locales. Autonomizar la escuela puede significar desentenderse de ella, abandonándola a sus propias fuerzas y debilidades, o bien una autonomía coja, referida solo a aspectos administrativos (e incluso sólo a una porción de estos), y no también a los curriculares y pedagógicos. Como se ha señalado y comprobado empíricamente, si no se asegura la autonomía (léase competencia) profesional de los equipos docentes, la autonomía escolar puede redundar en deterioro adicional, antes que en mejoría, de la calidad y la equidad en la oferta educativa y en los aprendizajes (Aponte 2001; Vargas González 2001; Rivas 2001).


Extraído de
http://www.sedi.oas.org/dec/espanol/documentos/socicivil.html (texto completo)

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