jueves, enero 13, 2011

Los sindicatos frente a la autonomía escolar

Los sindicatos frente a la autonomía escolar
NICOLÁS FERNÁNDEZ GUISADO
Presidente del Sindicato Independiente ANPE
INTRODUCCIÓN
La autonomía escolar está de moda. En efecto, las políticas educativas en toda Europa, tanto desde la derecha como desde la izquierda, reivindican la autonomía escolar como una pieza clave en la respuesta a la situación actual de crisis educativa.

Muchas organizaciones sociales se han sumado también a este discurso dominante. En debates, mesas redondas y revistas profesionales la autonomía se presenta como una necesidad, como una solución; no obstante, tiene también sus detractores, que suelen ver en ella un instrumento destinado a privatizar y destruir, en última instancia, la escuela pública. Creo que tanto los defensores como los detractores tienden a caer en el mismo error: sobrevalorar tanto sus supuestas virtudes como su hipotética peligrosidad.

Estas expectativas generadas por el debate sobre la autonomía son una respuesta a la presión mediática y social provocada por la constatación de que nuestro sistema tiene bajos niveles educativos que deseamos mejorar. Las innegables ventajas sociales de escolarizar a toda la población hasta los 16 años han quedado ensombrecidas por los altos índices de un fracaso escolar superior al 30% y por los indicadores internacionales sobre el nivel de calidad de nuestro sistema educativo, siendo el más relevante el Informe PISA.

En este contexto, todos los que tenemos responsabilidades en la educación nos vemos obligados a dar una respuesta. Y efectivamente, a estas alturas ya podemos afirmar que la autonomía escolar forma parte de los “ingredientes esenciales” que manejamos en el debate educativo para contribuir a la mejora de la educación. Ahora bien, a la pregunta de si verdaderamente la autonomía escolar contribuye por sí misma a la mejora de nuestro sistema, la respuesta para nosotros es clara: sola, no; dentro de un proyecto de reforma global, seguramente sí.

1. La autonomía pedagógica y organizativa en nuestros centros


1.1. Consideraciones generales
Dado que el marco de estas páginas es el de la autonomía de los centros educativos en el contexto europeo, he de decir que, a excepción de algunos países, la autonomía escolar no es una tradición en Europa; históricamente sus centros escolares no han tenido mucha libertad de movimiento para definir los currículos y establecer los objetivos de enseñanza o gestionar recursos humanos y financieros. Los países del norte del continente conceden más autonomía a sus escuelas que los del sur, y también son los que mayor puntuación obtienen en PISA.

En España el concepto de autonomía se ha entendido inicialmente más como “descentralización” que como otra cosa.
Por ello, definir el término “autonomía en educación” es una tarea compleja, pues delimitar el término en el campo educativo nos obliga a precisar la cuestión desde enfoques diferentes. En una primera aproximación, podríamos entender como autonomía de los centros educativos la facultad para organizar y desarrollar la acción educativa de manera coherente con los acuerdos y directrices del proyecto educativo de cada centro, en el marco de los propios límites que las Administraciones educativas ponen a la regulación e intervención del sistema educativo.

Sin embargo, para los docentes dicho término expresaría la posibilidad de intervenir directamente en el proceso de enseñanza, referido a la libertad individual para actuar en el proceso de aprendizaje; el concepto incluiría además la independencia para intervenir institucionalmente, adaptando el proceso de enseñanza a la demanda de los alumnos y familias, mediante la elaboración de proyectos consensuados, la implantación de modelos de organización y la gestión de los recursos económicos.

Saber que la autonomía escolar es un aspecto importante de todas las reformas educativas no significa que sea una tarea fácil de alcanzar. No obstante, creemos que nuestro sistema educativo debe ser concebido de una manera flexible; y esa flexibilidad ha de conducirnos necesariamente, entre otros aspectos, a la concesión de un espacio propio de autonomía para los centros docentes.

Pues bien, pese a la sucesiva regulación de este concepto en las leyes educativas publicadas desde la Constitución, la autonomía organizativa y pedagógica de nuestros centros educativos sigue siendo una "asignatura pendiente" por la fuerte imposición de estructuras y por la escasa decisión de los centros para desarrollar aquella de la que disponen, tal vez porque desconfían del apoyo por parte de las Administraciones al impulso de medidas que propicien una auténtica autonomía organizativa y de gestión de los centros.

En los últimos años, por citar la referencia histórica más reciente, el ordenamiento jurídico ha recogido en menor o mayor medida este principio de autonomía de los centros escolares en los ámbitos curricular, pedagógico, económico, organizativo, de gestión de personal, etc.

1.2. Marco jurídico
La LODE (Ley Orgánica del Derecho a la Educación) recogía explícitamente la autonomía de centros escolares en su artículo 15 al señalar que “los centros tendrán autonomía para establecer materias optativas, adaptar los programas a las características del medio (...), adoptar métodos de enseñanza y organizar actividades culturales y extraescolares”. Se trata de una autonomía escasa y referida en exclusiva al ámbito cultural y metodológico, sin que exista referencia alguna al concepto de autonomía organizativa, económica o de gestión.

La LOGSE (Ley de Ordenación General del Sistema Educativo) reconocía a los centros la autonomía pedagógica para desarrollar y completar el currículo en el marco de su programación (Preámbulo), les permitía completar y desarrollar el currículo de los niveles, ciclos, grados y modalidades (art. 57.1) y posibilitaba que las Administraciones educativas fomentaran la autonomía pedagógica y administrativa de los centros (art. 57.4) en la línea de "proporcionar un marco global a la Institución escolar que permitiera la actuación coordinada y eficaz del equipo docente". Por otra parte, la LOGSE se refería también a que los centros docentes deberán estar dotados de los recursos educativos, humanos y materiales necesarios para garantizar una enseñanza de calidad y dispondrán de autonomía en su gestión económica en los términos establecidos en las leyes.

El Real Decreto 82/1996, de 26 de enero, por el que se aprueba el Reglamento Orgánico de las Escuelas de Educación Infantil y de los Colegios de Educación Primaria, precisa que “los centros dispondrán de autonomía para definir el modelo de gestión organizativa y pedagógica, que deberá concretarse, en cada caso, mediante los correspondientes proyectos educativos, curriculares y de sus respectivos Reglamentos de régimen interior”.

La LOPEG (Ley de la Participación, la Evaluación y el Gobierno de los Centros Docentes) introdujo nuevos mandatos a los poderes públicos sobre fomento de la participación de la comunidad educativa en la organización y gobierno de los centros docentes sostenidos con fondos públicos y en la definición de su proyecto educativo; sobre el apoyo al funcionamiento de los órganos de gobierno de los mismos centros y sobre el establecimiento de procedimientos para la evaluación del sistema educativo, de los centros, de la labor docente, de los cargos directivos y de la actuación de la propia Administración educativa.

En lo referente a la autonomía en la gestión de los recursos económicos, la LOPEG reconoció expresamente la capacidad de autonomía de los centros públicos en la gestión económica.

La LOCE (Ley Orgánica de Calidad de la Educación), en los artículos 67 a 70, intentaba desarrollar el principio de autonomía de los centros educativos en los ámbitos pedagógico, organizativo y de gestión, indicando que “los centros dispondrán de la necesaria autonomía pedagógica, organizativa y de gestión económica para favorecer la mejora continua de la educación”. Las Administraciones educativas, en el ámbito de sus competencias, fomentarán esta autonomía y estimularán el trabajo en equipo del profesorado. Como es bien sabido, esta Ley no llegó a desarrollarse.

La LOE (Ley Orgánica de Educación de 3 de mayo de 2006), en el Capítulo II, artículo 120, presta particular atención a esta autonomía, tanto en lo pedagógico, a través de la elaboración de sus proyectos educativos, como en lo que respecta a la gestión económica de los recursos y a la elaboración de sus nor mas de organización y funcionamiento. La LOE otorga mayor protagonismo a los órganos colegiados de control y gobierno de los centros, tal y como queda especificado en el Capítulo II de autonomía de los centros en su artículo 120, que dice: “Los centros docentes dispondrán de autonomía para elaborar, aprobar y ejecutar un proyecto educativo y un proyecto de gestión, así como las normas de organización y funcionamiento del centro”.

Sobre la autonomía pedagógica, la LOE recoge la normativa anterior, sin grandes innovaciones. En lo que sí ofrece novedades es en la gestión de los centros educativos, concretamente en el apartado 3 del artículo 123: “Para el cumplimiento de sus proyectos educativos, los centros públicos podrán formular requisitos de titulación y capacitación profesional respecto de determinados puestos de trabajo del centro de acuerdo con las condiciones que establezcan las Administraciones educativas”. Más adelante, el punto 4 señala que los centros públicos expresarán la ordenación y utilización de sus recursos, tanto materiales como humanos, a través de la elaboración de sus proyectos de gestión, en los términos que regulen las Administraciones educativas.

Habrá que esperar al desarrollo de estos preceptos, que abren una posibilidad de definir determinados puestos de trabajo en el centro, aunque con la actual normativa de los concursos de traslados tenemos serias dudas sobre el alcance y la eficacia de la aplicación de este precepto.

La LOE permite también que se puedan conceder más recursos a los centros que presenten proyectos o tengan especiales necesidades educativas (art. 122). Se rompe así, teóricamente, con el principio del reparto uniforme e igualitario de recursos, sustituyéndolo por el de equidad, es decir, dar más a quien más lo necesita. En la práctica, sin embargo, los recursos se suelen adjudicar, salvo raras excepciones, con criterios igualitarios para todos los centros. De esta manera, los proyectos pedagógicos acaban adaptándose a los recursos disponibles y no al revés.

1.3. Limitaciones y restricciones que presenta el modelo actual en la organización escolar y pedagógica y en la gestión y administración de los centros educativos
a) La dirección escolar
En España no ha existido tradición de formación en gestión y organización de centros educativos y los profesores que han accedido a la dirección o a los equipos directivos de los centros ejercían estas tareas sin una preparación específica. La formación permanente, a veces muy limitada, y la práctica han sido la única solución para cubrir esta carencia.

Es importante recordar que la dirección de un centro escolar español se mueve en un marco muy normativo. Existe una "fuerte estructura impuesta" que conlleva un escaso margen de "discrecionalidad de poder". De este modo, muchas de las decisiones organizativas vienen impuestas por la norma.
Partimos en España de una concepción del sistema educativo muy centralizada, y los niveles del sistema, los participantes en él y la propia sociedad se han adaptado profundamente a la seguridad y ventajas que proporciona la protección del Estado.
Esta tendencia puede resultar aparentemente cómoda para los equipos directivos, que ven disminuida su responsabilidad en la toma de decisiones, pero es también limitadora en la medida en que les dota de menor capacidad de maniobra para desarrollar proyectos.

Tal vez habría que revisar el marco legislativo para dar más capacidad a la dirección del centro en la configuración de los equipos docentes. Si la dirección cuenta con más autonomía, se potencia el liderazgo educativo. Y el liderazgo, junto con una mayor autonomía y la implicación de los profesores y las familias, son factores esenciales para la mejora del sistema educativo.

b) Organización de centros educativos
Son muchas las administraciones educativas que siguen sin desarrollar el principio de autonomía pedagógica y organizativa de los centros docentes en el aspecto referido a la jornada escolar, simplemente porque no se les autoriza a hacerlo, produciéndose de esta forma una limitación en la capacidad de decisión de la comunidad educativa.

En ANPE nos preguntamos cómo es posible que las Administraciones educativas sigan imponiendo un modelo de organización escolar tan uniforme y, cuando se intenta regular las posibilidades de cambio de la jornada, imponen unas condiciones numantinas que lo hacen prácticamente inviable.
Por el contrario, un aspecto positivo de la LOE que favorece la autonomía es la potestad concedida para la elaboración de los planes de convivencia y elaboración de los Reglamentos de régimen interior de los centros (artículo 124 LOE).

En cuanto a la gestión autónoma de los recursos, se han producido algunos progresos. No obstante, se debe avanzar más en la autonomía para contratar obras de mejora, adquirir mobiliario, equipamiento, contratar servicios, etc., por un importe máximo que respete, en todo caso, la legislación vigente. Naturalmente, a mayor autonomía, mayor exigencia de rendición de cuentas externa por parte de los centros.

Respecto a la formación continua del profesorado, una parte de esta formación deberá ir ligada a las necesidades planteadas en los proyectos de cada centro.

2. Ventajas e inconvenientes de la autonomía escolar
A continuación expondré brevemente los aspectos positivos y los problemas y riesgos que comporta la aplicación de una mayor autonomía organizativa y pedagógica en los centros educativos.

2.1. Riesgos y dificultades
Como apuntaba al inicio de estas páginas, la idea de autonomía escolar despierta no pocos recelos y muchas dudas.
– Entre sus detractores existe el temor de que la autonomía reproduzca en la escuela las diferencias socioeconómicas, potenciándolas e introduciendo una cierta segregación social de los centros.
– Asimismo, puede suceder que la individualización de los planes de estudio con vistas a potenciar respuestas más flexibles y adaptadas a la diversidad del alumnado no sea compatible con la estructura de especialidades docentes en la secundaria y acabe por redundar en un proceso de selección de alumnos.
– En última instancia, el ejercicio equívoco de la autonomía escolar podría conducir a situar a la institución escolar al margen del sistema, rechazándose todo tipo de referencia de control y homologación, carente por completo de sentido.
– Otro problema es la situación administrativa de profesorado. La autonomía escolar plena es incompatible con el sistema funcionarial de provisión de puestos de trabajo. No es casual que los países con autonomía escolar no cuenten con profesorado funcionario, lo cual es propio de países centralistas como Francia o Italia. Un centro autónomo, con un proyecto educativo propio, no puede serlo realmente si no interviene en la selección de los profesores más adecuados para impulsar ese proyecto. Es justamente lo contrario de lo que ocurre ahora: la composición de los claustros depende de los movimientos, voluntarios o forzosos, del profesorado. Este sistema de provisión de puestos docentes está muy asumido por los profesores, por lo que resulta difícil que se ilusionen con una autonomía de centros, que perciben quizá como una amenaza a su estatus funcionarial; a no ser que seamos capaces de vincular y entender la autonomía escolar como un nuevo escenario con mayores retos, pero con más oportunidades de satisfacción y de mejora profesional mediante nuevos incentivos profesionales, de los que evidentemente ahora se carece.
– Otro problema es el de las Administraciones educativas. El traspaso de competencias del Ministerio a las Autonomías no ha ido seguido de una segunda descentralización de carácter municipal, sino que ha reproducido la relación burocrática del Ministerio con los centros. Por eso es muy difícil que la Administración se muestre partidaria de conceder una verdadera autonomía a los centros, renunciando a su papel tutelar. Otra cuestión es que alguna Administración quiera mostrarse innovadora impulsando experiencias superficiales y burocráticas de autonomía escolar, tal como está ocurriendo en Cataluña.

2.2. Aspectos positivos
Partimos de la premisa de que la autonomía de los centros educativos es considerada cada vez en mayor medida como un elemento esencial en el camino hacia la mejora de la calidad de los centros.
– La autonomía, para ser eficaz, debe facilitar la conciliación y el equilibrio entre la mayor autonomía posible para los centros y la coordinación y el control necesarios por parte de la Administración. Para los centros, la aceptación de la autonomía supone todo un reto, pues no deja de ser un instrumento que les otorga más responsabilidad institucional con el objetivo final de mejorar los resultados escolares.
– El desarrollo de la autonomía es una condición decisiva para la puesta en marcha de proyectos propios en respuesta a las necesidades educativas del alumnado y a las demandas y aspiraciones colectivas. Los centros escolares deben ser el escenario en el que ha de concretarse y desarrollarse la calidad educativa, así como el lugar donde plantear los problemas y buscar soluciones.
– Es evidente que, desde el punto de vista educativo, si uno de los fines de la educación destacado en la LOE es “el desarrollo de la capacidad de los alumnos para regular su propio aprendizaje, confiar en sus aptitudes y conocimientos, así como para desarrollar la creatividad, la iniciativa personal y el espíritu emprendedor”, nadie puede pretender alcanzar estos objetivos en aquellos centros escolares en los que todos los espacios de la organización vengan determinados desde fuera, sin que exista posibilidad alguna de decisión.
– Asimismo, podemos afirmar que el ejercicio de la autonomía por parte de los centros escolares puede contribuir a proporcionar una mayor cohesión al proyecto educativo de los mismos, fomentando un mayor compromiso por parte de los miembros de la comunidad educativa alrededor de los objetivos comunes, en especial del profesorado, lo que ejercería una influencia directa sobre la efectividad en la consecución de estas metas y en una imagen favorable del centro para su entorno social.
– La autonomía debe permitir la diferenciación de ritmos y procesos educativos y favorecer la adaptación de las respuestas educativas a las necesidades detectadas. Supone la posibilidad de tomar decisiones y de gestionar el propio proyecto para responder a esas necesidades.

CONCLUSIONES
La flexibilidad del sistema educativo lleva aparejada necesariamente la concesión de un espacio propio de autonomía a los centros docentes. La exigencia que se plantea de proporcionar una educación de calidad a todo el alumnado sin olvidar la diversidad de sus intereses, características y situaciones personales, obliga a reconocerle una capacidad de decisión que afecta tanto a su organización como a su modo de funcionamiento.

Aunque las Administraciones deban establecer el marco general en que ha de desenvolverse la actividad educativa, los centros tendrían que poseer un margen propio de autonomía que les permita adecuar su actuación a sus circunstancias concretas y a las características de su alumnado, con el objetivo de conseguir el éxito escolar de todos los estudiantes.

La actividad de los centros docentes recae en última instancia en el profesorado que en ellos trabaja. Conseguir que todos los jóvenes desarrollen al máximo sus capacidades, convertir los objetivos generales en logros concretos, adaptar el currículo y la acción educativa a las circunstancias específicas en que los centros se desenvuelven, lograr que los padres se impliquen en la educación de sus hijos; nada de esto es posible sin un profesorado comprometido en su tarea y sin una autonomía pedagógica de los centros en la toma de decisiones sobre la elaboración de los proyectos educativos, sin la cual la diversidad carecería de sentido.

El progresivo interés por aumentar la autonomía de los centros educativos y la persistencia de anteriores esquemas de escuelas muy dependientes del sistema escolar hacen que la realidad actual sea muchas veces contradictoria. Se reconoce normativamente, y se asume en la práctica, la autonomía de los centros para establecer materias optativas, adaptar los programas a las características del medio en que están insertos, adoptar métodos de enseñanza y organizar actividades escolares y extraescolares. Sin embargo, con demasiada frecuencia se regularizan aspectos concretos de la realidad escolar como la distribución de presupuestos, currículos detallados, etcétera, que reducen tanto el margen de maniobra como la autonomía de dichos centros.

Sin embargo, aun reconociendo las innegables ventajas de potenciar la autonomía escolar, no se puede implantar la autonomía por decreto, para todos los centros al mismo tiempo y en las mismas condiciones. Tampoco sería buena solución ir cediendo, sin un plan muy meditado, mayores cotas de autonomía a todos los centros, tanto a los que la desean y la saben utilizar como a los que no. Sin mecanismos eficaces de rendición de cuentas, eso sólo serviría para fomentar la autonomía corporativista. La Administración no ha de imponer, sino facilitar que los centros vayan asumiendo la autonomía que necesiten para sus procesos de renovación y de cambio. Como tampoco serviría copiar un modelo extranjero y trasladarlo aquí de manera sistemática.

La autonomía tiene que ser un proceso adaptado a nuestras circunstancias; largo, de no menos de 10 o 15 años; sometido a revisión permanente y experimentado de manera voluntaria en centros de tipo estándar, con problemas parecidos a los de la mayoría. Para evitar su aislamiento y la competencia entre ellos, los centros experimentales tendrían que participar en proyectos de ámbito municipal, colaborando con las otras escuelas y con las entidades del entorno.

Por último, y sobre todo, hay que tener claro que la autonomía escolar no es un fin, sino un medio: un apartado dentro de una política educativa mucho más global. Por eso, al plantearse la autonomía escolar hay que empezar definiendo las cuestiones esenciales: ¿para qué queremos la autonomía?, ¿dentro de qué proyecto social la situamos?

El modelo de autonomía que desde ANPE apoyamos debe tender a un equilibrio entre una mayor capacidad de los centros para regular su actividad pedagógica, su organización y sus medios, y la coordinación y control necesarios que sobre los mismos deben mantener las Administraciones educativas como garantes de unas condiciones mínimas necesarias para que el sistema educativo, en su conjunto, pueda hacer realidad una formación común para todos los ciudadanos.

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