viernes, julio 16, 2010

Gestión del Desarrollo de Políticas y Prácticas Inclusivas

Gestión del Desarrollo de Políticas y Prácticas Inclusivas UNESCO
ASPECTOS CLAVES
Los avances hacia una educación más inclusiva no ocurren de la noche a la mañana. Estos requieren de un proceso de cambio permanente basado en un conjunto de principios claramente articulados y han de ser vistos desde la perspectiva del desarrollo de la totalidad del sistema educativo. Comenzar los cambios implica movilizar la opinión pública, construir consensos, realizar un análisis situacional, modificar la legislación y apoyar los proyectos locales. Con frecuencia es necesario cambiar las estructuras administrativas como, por ejemplo, administrar conjuntamente la educación especial y la educación regular. El proceso de cambio en sí requiere recursos financieros, humanos e intelectuales. Es importante identificar dichos recursos y establecer alianzas con los actores involucrados, así como con organizaciones internacionales y las ONG.

 



Gestión del desarrollo de políticas y prácticas inclusivas UNESCO 1


 


FUNDAMENTACIÓN


Este capítulo trata las maneras en que los sistemas nacionales pueden gestionar el desarrollo de políticas y prácticas más inclusivas. Hay buenas razones que explican por qué los sistemas educativos no pueden "hacerse inclusivos" de la noche a la mañana:


• Aunque haya algunas personas, grupos e instituciones que estén altamente comprometidas, otros serán reticentes o no estarán preparados; esto hace necesario un proceso de cambio. • La educación inclusiva significa remover barreras e incrementar las oportunidades educativas. Esto no ocurre sólo por la legislación o cambio organizacional, sino que es un proceso permanente. Por tanto es necesario que los países elaboren estrategias para gestionar el proceso de cambio por largos períodos de tiempo. Por supuesto que el punto de partida para cada sistema nacional será diferente. Los países deben prepararse para analizar su propia situación, identificar las barreras y facilitadores para la inclusión y planificar un proceso de desarrollo apropiado para ellos. Este tema trata de apoyar a los gestores y administradores de las políticas en relación con este proceso. En especial, trata las medidas preparatorias generales que los países podrían asumir, así como la forma en que podrían comenzar a respaldar la noción de la inclusión. Se aborda tres cuestiones principales: • el inicio del cambio • el cambio de estructuras administrativas y • la movilización de recursos.


EJEMPLOS DE ESTRATEGIAS


1 Iniciando el cambio


1.1 El desarrollo de una filosofía de inclusión


La transición hacia una educación inclusiva no es un mero cambio a nivel técnico u organizacional. Es un movimiento con una clara dirección filosófica. Por ello, al inicio del proceso, es importante determinar los principios que lo guiarán. En la introducción al Temario Abierto se hace referencia a una serie de declaraciones, convenciones y reportes internacionales que son relevantes para una educación inclusiva. Estos conforman un conjunto de recursos que los usuarios pueden emplear para definir su propia posición filosófica. Sin embargo, las declaraciones internacionales deben ser interpretadas a la luz de las circunstancias locales y, para muchos países ha sido muy útil la formulación de una declaración de principios que guíe su propia transición hacia metas de inclusión útil. Estas declaraciones se han potenciado cuando han sido incorporadas a la legislación, como es el caso de Sudáfrica:


El proceso de transición en Sudáfrica se ha basado en principios claros, que se han incorporado en la legislación y otros documentos gubernamentales. La noción de igualdad de derechos está incorporada en la constitución de 1996. Junto con ello hay un compromiso con la educación para todos. El libro blanco sobre Educación y Capacitación de 1995 y la Ley Sudafricana de Escuelas de 1996 traducen este compromiso en términos más específicos. En ellos se establece la obligación del estado de proteger el derecho de todos los ciudadanos a la educación y a la capacitación, sin perjuicio de las diferencias de raza, clase ni género. En ellos también se establece una obligación de las escuelas públicas de proveer una educación de calidad para todos. El informe Educación de Calidad para Todos: Superando las Barreras para el Aprendizaje y el Desarrollo (Departamento de Educación, Pretoria, 1997) propone un enfoque de derechos para reformar la educación especial y el desarrollo de un sistema escolar más inclusivo en Sudáfrica.


Incluso donde no sea posible o deseable una modificación legislativa radical, las declaraciones de principio a nivel de gobierno pueden generar un debate acerca de la educación inclusiva e iniciar el proceso hacia un consenso. En Inglaterra, por ejemplo, no se considera que la transición en pro de la inclusión requiera modificaciones legales significativas. Aún así, el gobierno elaboró un libro verde (DfEE, 1997) que contiene una declaración de su compromiso con una educación inclusiva, así como con la Declaración de Salamanca. Esto ha estimulado gran cantidad de actividad en relación con la inclusión.


1.2 La inclusión como un proceso de desarrollo sistémico


El desarrollo de la educación inclusiva exige cambios amplios que involucran la totalidad del sistema educativo. Hay dos razones particulares por las cuales es importante que los avances hacia una educación inclusiva no ocurran de manera aislada: es difícil avanzar en una educación inclusiva cuando otros aspectos de los sistemas educativo y social se mantienen sin reformar y tienen efectos excluyentes; y • con el propósito de generar un impulso detrás del movimiento de la educación inclusiva, es más fácil crear consenso cuando la inclusión se perciba como parte de un proceso más amplio para hacer más efectiva toda la educación o para crear una sociedad más inclusiva. Hay varias formas en que el desarrollo de una educación inclusiva puede ser parte de cambios más amplios del sistema educativo o de la sociedad en su conjunto:


La educación inclusiva puede ser parte de la reforma de sistema educativo en su conjunto. En países como Inglaterra, Sudáfrica y España, la educación inclusiva ha sido medular en la reforma más amplia con el fin de mejorar la efectividad del sistema. Por lo tanto, se ha visto como un medio para mejorar la calidad de la educación para todos los educandos y no sólo para aquellos que tienen una discapacidad o necesidades educativas especiales. Esto es importante si se quiere evitar la percepción de que la inclusión no atañe al sistema educativo en general y que, por tanto, no amerita energías y recursos de alcance nacional. • La educación inclusiva puede ser parte de una reforma respecto de la posición de las personas con discapacidad u otros grupos marginados en el conjunto de la sociedad. En Chile, por ejemplo, los servicios para todas las personas con discapacidad están cubiertos por la legislación (la Ley de Integración Social de las Personas con Discapacidad, de 1994). La inclusión de niños y niñas con discapacidad en las escuelas se rige, en parte, por esta ley de aplicación más general, de manera que la inclusión es vista como parte de las políticas de integración social, y no sólo de las políticas educativas. De la misma manera, en Brasil, el compromiso con la inclusión se asocia a un intento de enfrentar la problemática de la pobreza, el analfabetismo y la marginación. • La educación inclusiva puede ser parte de reformas democráticas más fundamentales. En muchos países en transición, por ejemplo, no es posible separar la inclusión de los esfuerzos más amplios de reconstruir la democracia y reenfocarse en los derechos humanos. En estos casos, la educación inclusiva puede sumarse a los valores, las energías y el impulso que subyacen en esta reestructuración política y social.


1.3 Movilizar la opinión pública y construir consensos


El progreso hacia la inclusión no es siempre comprendido ni bienvenido, en especial donde la gente está acostumbrada a sistemas segregados o donde los educadores no se sienten capaces de enfrentar los desafíos de la diversidad. Por lo tanto, es necesario generar una corriente de opinión a favor de la inclusión y comenzar un proceso que busque consenso desde sus primeras etapas. La mayoría de la ideas que se presentan en este capítulo tienen impacto en estas áreas. Sin embargo, hay también algunas estrategias específicas que se han empleado para ello: • Los grupos que abogan y de los padres con frecuencia se han adelantado a la opinión pública y profesional general. Ellos tienen un interés particular en el cambio de la opinión y a veces cuentan con una red de contactos a nivel internacional con capacidad de traer nuevas ideas al país. Estos grupos pueden legitimarse al recibir financiamiento fiscal, al ser comisionados para cumplir ciertas tareas por parte del gobierno (investigación, producción de recursos u organización de conferencias), o simplemente cuando sus líderes aparecen públicamente con figuras políticas importantes.


En Etiopía, las Asociaciones Nacionales de Ciegos (ENAB), de Sordos (ENAD) y la Organización de Apoyo de Niños con deficiencia mental (SOOM) han intentado varias veces lograr un impacto positivo en las actitudes, tanto de los encargados de la elaboración de políticas como del público en general, organizando seminarios y talleres de sensibilización y empleando los medios de comunicación. Se organizó un comité por parte de la Asociación Nacional de Ciegos compuesto por miembros de la Asociación, del ministerio de Educación y de la Universidad de Addis Ababa, para examinar cuestiones esenciales en relación con los alumnos ciegos y sus profesores y sugerir áreas de intervención. Este tiene contacto permanente con el ministro de Educación. • Las organizaciones de profesionales seguramente no tienen una perspectiva única, sin embargo juegan un rol importante en el proceso de construcción de consensos. Pueden involucrarse en el proceso de toma de decisiones y ser estimulados a realizar sus propios eventos de diseminación. Pareciera que es de particular importancia que se involucren grupos de un rango de disciplinas relevantes (por ejemplo, de salud, de servicios sociales, de administración y que no sean sólo de educación). Todos estos grupos juegan diferentes roles en la prestación de servicios inclusivos y es seguro que la diversidad de visiones promoverá un debate genuino para flexibilizar las posturas más rígidas. Los investigadores profesionales y estudiantes pueden jugar un rol en darle forma a la opinión pública, al tiempo de proveer datos en que basar las reformas. Ellos pueden analizar y publicitar los problemas existentes en los sistemas. Si trabajan de manera cercana con quienes elaboran políticas y los maestros, pueden también, aportar soluciones prácticas, a nivel local, para enfrentar las dificultades que están impidiendo el avance hacia una educación más inclusiva. Muchos países envían investigadores a perfeccionarse al extranjero. Esta puede ser una fuente importante de nuevas ideas si se les estimula a que estudien las prácticas inclusivas de los países que los acogen, para replicarlas a su regreso. Con frecuencia es posible identificar formadores de opinión claves, como son los académicos más respetados, líderes entre los maestros o de organizaciones voluntarias. Ellos pueden participar en la toma de decisiones o en eventos de diseminación. La opinión pública puede movilizarse estableciendo sociedades y redes con otras agencias. Facilitar el diálogo entre organizaciones de especialistas y las escuelas comunes puede ayudar a derribar la "técnica mística" asociada a la educación especial, así como para introducir una filosofía más amplia. Esto puede lograrse estableciendo un foro de discusión. La movilización de las autoridades de educación y de prestadores de servicio a nivel local puede ser crucial. Estos son, con seguridad, actores importantes debido a su capacidad de trabajar directamente con las escuelas y de asignarles recursos. En algunos casos, las iniciativas de inclusión comienzan en este nivel y las tareas de quienes toman las decisiones y los administradores son apoyar estas iniciativas y promover su diseminación en otras áreas. La participación de aquellos responsables de la formación de maestros y de otros profesionales es importante para formar opinión. La incorporación de principios y prácticas inclusivas en la formación profesional no produce cambios de la noche a la mañana, pero produce una base de profesionales con orientación inclusiva de alcance nacional. Se puede identificar y activar canales claves de comunicación. El principal canal lo constituyen los medios de comunicación. Una estrategia de gestión con lo medios puede, por lo tanto, ser necesaria. Otros canales incluyen a los periódicos profesionales, videos y eventos y conferencias de diseminación especialmente organizadas. Habitualmente se emplean estos eventos para celebrar los éxitos de la inclusión (el fin de programas de investigación, por ejemplo) más que abogar por una educación inclusiva en términos abstractos. En la medida que se desarrollan las políticas, los mismos eventos se pueden aprovechar para los procesos de sensibilización y consultas, permitiendo a los distintos actores adueñarse del proceso.


1.4 Desarrollo de un análisis situacional


La realización de un análisis situacional es uno de los primeros fundamentales para avanzar de las declaraciones de principio a la implementación práctica de la educación inclusiva. Este análisis ha de centrarse en identificar tanto las barreras (ideológicas y prácticas) como las oportunidades que existen en el sistema para el desarrollo de prácticas inclusivas. Estos análisis se llevan a cabo ya sea completamente en el marco del gobierno (por ejemplo, por funcionarios y consejeros del gobierno) o completamente fuera de este marco (por ejemplo, por grupos profesionales independientes o de lobby). Sin embargo, también se puede argumentar a favor de un punto intermedio, en el que un grupo opera bajo el alero del gobierno, pero manteniendo elementos importantes de independencia. Este tipo de grupos han sido importantes instrumentos para el desarrollo de las políticas en países tan diversos como Canadá, Inglaterra y Sudáfrica.


• tener las habilidades y conocimiento apropiados para enfrentar las tareas; y • tener representatividad de los actores claves en su campo; esto es importante tanto


Los integrantes de estos grupos deben: para asegurar la credibilidad de sus recomendaciones como para aportar al logro de un consenso en torno a cualquier acción que surja de su informe. Los políticos pueden formar parte de estos grupos o bien mantener su distancia de manera que el grupo se perciba como independiente. En general, dichos grupos tendrían un claro mandato de realizar un análisis situacional y producir recomendaciones de acción detalladas. Ellos pueden: • recabar evidencia detallada de expertos y representantes de los distintos grupos de actores • Llevar a cabo visitas en terreno para evaluar la situación del país • basarse en evidencia internacional • analizar los datos provistos por departamentos estatales y, en algunos casos, • comisionar investigaciones originales y/o hacer encuestas para conocer la opinión de los actores.


1.5 El rol de la legislación


La legislación puede jugar un importante rol como parte del proceso de transición. Esta tiende a cumplir cuatro roles principales: • la articulación de principios y derechos de manera de crear un marco para la inclusión; • la reforma de elementos que ya existen en el sistema educativo que constituyen barreras mayores para la inclusión (por ejemplo, políticas que no permiten a niños de determinados grupos acudir a la escuela de su vecindario, como son los niños con discapacidad o los que hablan otro idioma); • el mandato de prácticas inclusivas (por ejemplo, que obligan a las escuelas a educar a todos los niños de su comunidad); y • establecer procedimientos y prácticas en todo el sistema educativo que faciliten la inclusión (por ejemplo, la formulación de un currículum flexible o promover la participación de la comunidad en el gobierno de la escuela). Existen algunos principios que pareciera que regulan la forma en que deben enfocase esos roles.


• Hay una tendencia en los países a introducir legislación en puntos diferentes en el desarrollo del proceso. Mientras mayor es la barrera de la legislación existente ante la inclusión, más necesaria se hace la introducción temprana de una reforma legislativa. Sin embargo, pareciera que hay consenso en que la legislación no debiera ser el primer paso en el proceso. Sino que, por el contrario, debiera ocurrir luego de etapas preparativas en que se ha comenzado un debate sobre la inclusión y se ha generado un impulso en pro del movimiento inclusivo. • Pareciera importante no avanzar muy rápidamente hacia legislación muy detallada, que años más tarde opere como "camisa de fuerza" para avances posteriores. Por ejemplo, en Chile, hay cuatro niveles de integración establecidos por la legislación. Sin embargo, ya parece obvio que esto ha creado una situación en que los alumnos que podrían beneficiarse de los niveles de integración más altos están, en lo hechos, confinados al más bajo. Por tanto, con el fin de evitar estos problemas, podría ser mejor comenzar con la legislación más general, que involucre principios amplios y que remueva las principales barreras a la inclusión. Se puede empezar con programas experimentales u otros avances que sea posibles y, si fuese necesario, formalizar en mayor detalle en una futura legislación. • También parece importante que al principio del proceso se revise la legislación vigente para determinar qué barreras presenta a la inclusión. Por ejemplo, en muchos países industrializados, la legislación exige que los alumnos que presentan algún tipo de dificultades en su aprendizaje asistan a escuelas especiales segregadas con el propósito de que reciban una educación apropiada a sus necesidades. Por lo tanto, los primeros pasos hacia la inclusión involucran eliminar esta exigencia. En muchos países, las barreras a la inclusión no sólo están en la legislación asociada con la educación especial, sino que están en la legislación educativa más general, ya sea en relación con el currículum, las políticas de admisión, financiamiento, u otros aspectos. Algunos críticos de países tan diferentes como Inglaterra y Sudáfrica, por ejemplo, han argumentado que los ambiciosos planes de esos países en relación con la educación inclusiva exigen una revisión de los sistemas de financiamiento y de admisión escolar, dado que producen considerables diferencias en la disponibilidad de recursos y crean dificultades para las escuelas en diferentes áreas. • Es útil combinar una legislación más o menos general con reglamentos y orientaciones más detalladas, ya que éstas pueden ser cambiadas más o menos rápido a la luz de la experiencia. Toda vez que sea posible, éstas deben estar enfocadas hacia la práctica y con ejemplos reales. Por ejemplo, en Rumania, el Ministerio de Educación ha supervisado a grupos de maestros, directores y académicos en el desarrollo de "criterios de éxito" para las escuelas inclusivas. En Inglaterra, el gobierno ha formulado un "Código de Práctica" que establece la forma en que las escuelas de educación común deben satisfacer las necesidades especiales de los estudiantes. En respuesta a los requerimientos de las escuelas, éste ha sido revisado para cambiar su eje desde la regulación de procedimientos a orientaciones prácticas.


Una tarea clave que puede ser necesaria es la unificar el marco legislativo que regula la educación regular y la especial. Hay muchos países en que la educación regular y la especial cuentan con legislaciones diferentes, son administradas por secciones o departamentos distintos, tanto a nivel nacional como local, cuentan con sistemas de formación profesional y financiamiento diferentes y tienen curricula y procedimientos de evaluación distintos. Hay casos en que el desarrollo de ciertos alumnos está regulado por legislación de los Servicios Sociales y de Salud más que por una formativa del ámbito educativo. En esos casos, un paso anterior podría ser el de unificar ambos sistemas con un marco legislativo y administrativo común.


Históricamente, los Países Bajos han estado entre los más segregadores de Europa occidental, con todas las divisiones entre educación común y especial que se describen más arriba. Sin embargo, en los últimos años, el gobierno ha establecido el programa un integración – "Juntos de Nuevo en la Escuela" – orientado a promover prácticas inclusivas, construir consensos, sensibilizar y desarrollar competencias en los docentes y coordinar un análisis situacional de barreras y oportunidades. La reforma legislativa ha sido parte de este proceso. La educación especial se ha incorporado en el marco legislativo de la educación primaria común y se ha desarrollado un sistema para financiar grupos de escuelas comunes y especiales a fin de que se tomen decisiones a nivel local sobre el balance de colocaciones en escuelas especiales y ordinarias para los alumnos con dificultades. La inclusión total no es, por tanto, mandataria y el desarrollo de este nuevo sistema no está exento de problemas. Sin embargo se ha creado un marco que permite experimentar y en el que se facilitan los avances hacia la inclusión.


1.6 Avanzando hacia una educación inclusiva mediante iniciativas a pequeña escala


Los cambios a nivel macro pueden ser difíciles y lentos, especialmente en países donde los recursos económicos son escasos. Hay países en que las dificultades son mayores porque aún no se ha logrado una educación universal y/o les falta cohesión estructural y administrativa en el sistema. En estos casos, los esfuerzos a nivel macro podrían llegar a ser imposibles, mientras que los cambios a nivel micro podrían ser cruciales para iniciar un avance hacia una educación inclusiva. Los cierto es que las iniciativas a pequeña escala son esenciales como primeros pasos en todos los contextos nacionales, actuando como catalizadores de los cambios de políticas en el sistema educativo más amplio y avanzando en los cambios hacia la inclusión sin necesidad de esperar grandes cambios a nivel de las políticas nacionales. El siguiente ejemplo de la India ilustra una iniciativa en pequeña escala que ha tenido un gran efecto multiplicador. La iniciativa generó un servicio muy necesario, pero mostró, al mismo tiempo, que el progreso hacia una educación más inclusiva es posible, aún cuando éste no sea parte de un proceso de cambio sistémico.


Una ONG de Mumbai, la Sociedad de Espásticos de la India, inició unas tres décadas atrás, una escuela especial para niños que no tenían una escuela donde asistir. El impacto ha sido considerable. Esta acción tuvo un efecto multiplicador y se crearon más escuelas en diferentes partes del país. Hoy en día, mediante el esfuerzo de las ONG, más de 16 Estados de los 30 que componen la India han creado escuelas para niños con discapacidad que previamente se encontraban fuera del sistema escolar. La Sociedad de Espáticos de la India, Mumbai, se ha alejado de la ideología de escuelas especiales segregadas para niños y niñas con discapacidad, planteando la inclusión de todos los niños y niñas que enfrentan barreras al aprendizaje. Ha lanzado un Centro Nacional por la Inclusión – India (NRCI – India) en asociación con Canadá. Se ha iniciado un proceso para superar la segregación y de trabajo en red con agencias existentes que tienen objetivos similares en varios centros por toda la ciudad de Mumbai y se ha adoptado una definición más amplia de discapacidad. Niños y niñas que sufren restricciones económicas severas, que viven en las barriadas o en las calles se han incorporado a las escuelas especiales existentes, demostrando de esta manera la forma que asumiría un aula inclusiva. Más de mil niños y niñas, privilegiando las niñas y los niños y niñas con discapacidad, están asistiendo a aulas inclusivas. Estos están en la escuela de la Sociedad de Espásticos de la India y en otras escuelas comunitarias de las barriadas de la ciudad. Mientras tanto, los cambios a nivel macro se centran en la formación de maestros de la educación especial y general con el objeto de provocar un impacto mayor en las prácticas inclusivas en todo el país, transformando la pedagogía. Este ejemplo muestra el poder de los esfuerzos a nivel micro. También muestra cómo las prácticas educativas inclusivas deben responder al contexto y a la cultura. En el período de transición, las iniciativas de cambio en las políticas, combinadas con prácticas desarrolladas a partir del contexto local, la cultura y el entorno pueden liderar un cambio sistémico más amplio. Incluso en los sistemas segregados, existen ejemplos de escuelas y maestros que adoptan prácticas más inclusivas o de comunidades que trabajan para desarrollar escuelas más inclusivas. Estos ejemplos aislados pueden estimularse con apoyo profesional y financiamiento adicional, especialmente si existe un marco legislativo que lo permita. Eventualmente, pueden transformarse en proyectos de demostración de los que el resto del sistema puede aprender. También se puede involucrar en estos proyectos a otros grupos de actores relevantes, tales como formadores de maestros, profesionales de otras agencias, entre otros.


En Perú, el Ministerio de Educación, la UNESCO y DANIDA han cooperado en un proyecto de inclusión que presenta elementos de enfoques desde arriba y desde las bases. Se ha identificado una serie de escuelas para participar en el proyecto, en parte, sobre la base del compromiso del personal con la inclusión. En cada escuela se ha capacitado al personal y se le ha brindado apoyo permanente con el propósito de organizar clases integradas. Estas escuelas funcionan como proyectos demostrativos que pueden ser visitados por otros maestros y donde éstos pueden recibir perfeccionamiento. Junto con el trabajo en las escuelas se ha trabajado también en la comunidad. Se ha llevado a cabo un proceso de sensibilización mediante reuniones y talleres donde los padres de los alumnos que experimentan dificultades han relatado su experiencia. El objetivo es el de utilizar a los padres como agentes de cambio para transformar las actitudes de la comunidad hacia la discapacidad. En parte como resultado de este proyecto, en diciembre de 1998 se promulgó una nueva ley que establece un marco de principios inclusivos para la educación de los alumnos con discapacidad así como de otros en condiciones de vulnerabilidad. La intención es que esta ley se complemente con legislación más detallada y con la réplica de proyectos demostrativos en otros lugares del país.


1.7 Factores de éxito en los proyectos locales


Pareciera que los factores claves de este tipo de proyectos son: • trabajar con las escuelas en lugares donde hay más posibilidades de éxito (por ejemplo: locales adecuados, experiencia previa en el tema, personal bien capacitado y motivado, entre otros); • trabajar con escuelas y directores que gozan de buena reputación, de manera que la inclusión no se vea solamente como una opción para escuelas que son inadecuadas en algún aspecto de su gestión; • apoyar los proyectos de las escuelas con experiencia y recursos; • construir estrategias de réplica que difundan la iniciativa a otras escuelas; y • asegurar su sustentatibilidad. Estos factores se ilustran en el siguiente ejemplo:


En Timisoara, Rumania, el Ministerio de Educación, en cooperación con UNICEF y un consultor de UNESCO, inició un proyecto inclusivo en una escuela. Sin embargo, a éste se le unió pronto una segunda escuela, cuya directora se había motivado en talleres realizados con el Material de para Formación de Profesores de la UNESCO: Las Necesidades Especiales en el Aula. Ella desarrolló un taller en su escuela y elaboró un plan para crear una "escuela para todos". Ambas escuelas gozan hoy de una excelente reputación debido a los altos logros de sus estudiantes y sus directores son muy respetados. Ambos tuvieron algunas experiencias previas sobre prácticas inclusivas, contaban con la infraestructura (por ejemplo, una sala para tratamiento de logopedia) y obtuvieron recursos adicionales de las autoridades de educación. La segunda escuela ha procedido a transformarse en un centro de desarrollo profesional. Ésta ha ofrecido cursos sobre educación inclusiva a los maestros de las escuelas locales, ha producido materiales de enseñanza y organizado talleres para inspectores escolares. En cada una de estas actividades ha tenido el apoyo de las autoridades locales de educación y del UNICEF.


El Tema 9 entrega más ideas para desarrollar estrategias participativas en el trabajo con las escuelas.


2 El cambio de las estructuras administrativas


2.1 La fusión de estructuras separadas


Los sistemas de administración de la educación de muchos países son, en sí mismos, barreras para las prácticas inclusivas. No es sólo que los sistemas legislativos sean diferentes. Con frecuencia, los sistemas de educación común y especial son administrados por departamentos o equipos diferentes, con procesos de toma de decisiones, regulaciones y formas de financiamiento distintas.


Una Revisión de la UNESCO sobre la Situación de la Educación Especial (1995), cubrió temas relacionados con las políticas, legislación, administración y organización de los servicios para niños y niñas con necesidades educativas especiales. Sin embargo, en el cuatro por ciento de los países, los niños y niñas con necesidades educativas especiales no eran responsabilidad de los ministerios de educación nacionales, sino de los de salud o servicios sociales. En esos países, la fuente de financiamiento predominante de la educación de niños y niñas con discapacidad continúan siendo las ONG. Uno de los pasos iniciales en situaciones como la señalada puede ser la incorporación de la educación especial y la educación común en una única estructura administrativa. Esto ha ocurrido recientemente en Perú, donde desde el punto de vista administrativo, la educación especial ha sido incorporada al ámbito de la educación primaria. Esto parece haber facilitado el desarrollo de proyectos inclusivos.


2.2


Focalización del proceso


No todos los países cuentan en sus ministerios de educación con una unidad formal de educación especial establecida con propósitos administrativos. Dada la necesidad de unir las estructuras administrativas, tanto como sea posible, no parece que sea razonable crear una donde no existe ninguna. Sin embargo, es necesario focalizar las actividades relacionadas con alumnos marginados sin separarlos necesariamente en una estructura diferente. Esto puede hacerse asignando responsabilidades a la dirección o unidad más apropiada, designando uno o más funcionarios para coordinar, dirigir y administrar dichas iniciativas y permeando gradualmente las demás direcciones de orientaciones inclusivas.


2.3


El traspaso administrativo


En algunos países el progreso hacia una educación más inclusiva se ha acompañado de un proceso de traspaso de las estructuras administrativas. Pareciera que este traspaso estimula la flexibilidad y el hecho de asumir riesgos calculados. También contrapesa la tendencia de las burocracias centrales de establecer procedimientos rígidos. En este sentido, la tendencia es usar dos niveles de traspaso administrativo: • Descentralización hacia el nivel local (por ejemplo, la municipalidad o el distrito). Las administraciones locales tienen mayor capacidad de responder con flexibilidad a las circunstancias de su contexto, así como considerar las necesidades de grupos especiales o incluso de un alumno en particular, si administran ambas estructuras conjuntamente. Pueden evitar además tomar decisiones sobre la base de sistemas inflexibles de evaluación y categorización. Sin embargo, éstas son suficientemente grandes como para generar economías de escala, coordinar servicios locales, ofrecer perfeccionamiento focalizado y actuar como un mecanismo rápido para la difusión de innovaciones. También son capaces de responder mejor a las necesidades de sus comunidades que los niveles regionales y nacionales. • Descentralización a nivel de las escuelas. Más recientemente ha habido varios países que han optado por lo que en Estados Unidos se ha llamado "administración con base en la escuela" y en Inglaterra "administración local de escuelas". Esto significa que gran parte de los poderes de toma de decisiones, así como partes sustanciales del presupuesto son transferidas a las escuelas mismas. Esto da libertad a las escuelas para que administren sus propios recursos, con el fin de satisfacer las necesidades de los alumnos de sus comunidades, asuman riesgos en el desarrollo de programas educativos inclusivos y sean proactivas en la coordinación con otros servicios y, movilicen los recursos de sus comunidades en razón de los intereses de sus estudiantes. La descentralización en ambos niveles conlleva riesgos y oportunidades: - Las escuelas y las autoridades locales pueden resistirse a los cambios o actuar como líderes en el proceso de cambio. - La transferencia del poder a las escuelas así como a los administradores locales los invita a perseguir sus propios intereses más que asumir la implementación de políticas nacionales. Este es un problema particular si la política nacional en sí es ambigua o tiene múltiples metas opuestas entre ellas. - La diversidad que resulta de la transferencia inevitablemente hace surgir preguntas acerca de la equidad. Es posible que los niveles de inclusión varíen significativamente de una escuela a otra, así como de un distrito a otro. De igual manera pueden variar los niveles de provisión de recursos, a menos que los mecanismos nacionales de financiación sean sensibles ante las necesidades locales.


Una solución a los problemas de descentralización es que el estado adopte estándares mínimos que las escuelas y los distritos deban alcanzar. Por ejemplo, en Chile cada escuela tiene que desarrollar planes curriculares propios para satisfacer las necesidades particulares de cada comunidad. Sin embargo, existen decretos nacionales que establecen un marco curricular y el proceso a nivel local debe alcanzar o exceder los estándares mínimos que dicho marco exige. En Inglaterra, las autoridades locales tienen libertad para desarrollar sus propias políticas sobre la educación de las necesidades especiales, así como de los servicios para los alumnos marginados. Sin embargo, sus políticas son revisadas y aprobadas por el gobierno nacional, quien además informa al público acerca de la efectividad de dichas políticas en la promoción de una educación inclusiva.


3


Movilización de recursos para la inclusión


Para aquellos que desean desarrollar una educación más inclusiva, es importante encontrar recursos que apoyen el proceso de transición. Esto es distinto al hecho de establecer mecanismos de financiamiento de largo plazo (ver Tema 7), ya que está más centrado en iniciar nuevos proyectos y avances. También se trata de encontrar una serie de recursos – humanos, intelectuales y materiales, al igual que financieros – que puedan apoyar el proceso de cambio.


3.1 La identificación de los recursos


Uno de los primeros pasos en el proceso de transición podría ser la identificación de un conjunto de recursos que estarían disponibles para apoyar la implementación de cambios legislativos y preparar un desarrollo experimental. Esto puede financiarse con dinero "fresco" asignado desde el presupuesto fiscal o puede ser el resultado de "recortar" un elemento del presupuesto de educación que ya existe. En los sistemas de transferencia, se puede plantear un requerimiento similar de recursos a las autoridades locales y/o a las escuelas. Como alternativa, el acceso a fondos nacionales puede lograrse dependiendo de los avances en pro de políticas inclusivas.


En España, cuando se iniciaron los primeros proyectos inclusivos, se invitó a las escuelas a que presentaran planes para que fueran consideradas por el Ministerio de Educación. Los planes exitosos recibieron financiamiento adicional desde el gobierno nacional, creando así un incentivo para que las escuelas adoptaran políticas más inclusivas. De manera similar, en Chile, la promulgación de legislación que protege los derechos de las personas con discapacidad se acompañó de la creación de un Fondo Nacional para la Discapacidad. Las escuelas, las administraciones y las comunidades locales pueden presentar proyectos para ser financiados por el Fondo con el fin de proveer recursos para una educación más inclusiva.


3.2 Establecer alianzas


En muchos países el gobierno central no cuenta con los recursos financieros para sostener el proceso de cambio, mientras que en todos los países, los gobiernos centrales necesitarán activar recursos humanos e intelectuales sobre los cuales no ejercen un control directo. Esto es aún más cierto donde el ímpetu por la educación inclusiva proviene desde fuera del gobierno. Por lo tanto, es esencial que se formen alianzas entre los actores claves que puedan apoyar el proceso de transición. Entre ellos se incluye: • a todos los padres • a los maestros y otros profesionales de la educación • a profesionales de otros servicios que se verán afectados por el avance hacia la inclusión (por ejemplo, los servicios sociales y de salud) • a los formadores e investigadores • a los administradores y directores a nivel nacional, local y de escuela • a los grupos cívicos de las comunidades • a los miembros de grupos minoritarios en riesgo de exclusión Aunque los aliados individuamente tendrán pocos recursos que aportar, juntos podrían ser capaces de apoyar cambios significativos. Un ejemplo de Brasil ilustra que esto es posible.


La Pastoral Infantil a Favor de la Vida (una organización religiosa) ha desarrollado el proyecto "Vida" en alianza con la Universidad de Río Grande do Norte, la Universidad Estatal, unas industrias, el Servicio Social y unas asociaciones rurales. Su meta es crear condiciones favorables de desarrollo físico, emocional e intelectual para niños y niñas de 0 a los 6 años. La alianza financia el equipamiento y los recursos humanos para apoyar las intervenciones, por ejemplo, organizando talleres de fabricación de juguetes educativos con los padres, capacitando a los líderes y los coordinadores comunitarios en cursos, tales como la nutrición alternativa, y organizando cursos para preparar a las personas para que participen en los consejos comunitarios ya sea en áreas rurales o urbano periféricas.


El peligro de focalizar recursos es, por supuesto, que los avances pueden hacerse dependientes de un financiamiento externo continuo. En este caso, las alianzas están trabajando en el desarrollo de capacidades, de manera que, en última instancia, puedan transformarse en auto sustentables. También es fácil ver cómo todos los actores asociados pueden beneficiarse de las actividades y, por lo tanto, se comprometan con mayor facilidad con el éxito de la empresa.


3.3 Enfoques participativos desde la cúspide o desde las bases


Una manera de involucrar a estos actores es mediante un enfoque desde arriba, donde el gobierno nacional provee un liderazgo vigoroso, articula los principios fundamentales y difunde dichos principios a los grupos de aliados. Sin embargo, este enfoque desde la cúspide tiene sus limitaciones. En especial, sólo puede llegar a un número limitado de aliados y pone el acento en que el gobierno tenga que "vender" sus políticas a grupos que tuvieron sólo un rol marginal en su formulación. Una alternativa es asumir un enfoque "desde las bases". Esto significa involucrar a los asociados en el desarrollo de ejemplos de educación inclusiva y que tengan un rol real en la formulación de las políticas.


En Mumbai, el Centro Nacional de Recursos para la Inclusión – India realizó talleres para los padres sobre educación inclusiva y derechos humanos. Su objetivo era desmitificar la educación especial y la educación inclusiva, así como habilitar a los padres para que se transformaran en aliados activos. En los talleres, los padres y los profesionales no fueron segregados en grupos diferentes, sino que trabajaron juntos. Se estimuló a los padres a que expresaran sus miedos y ansiedades, y a que jugaran un rol crítico en la toma de decisiones. Durante un periodo de tiempo se trabaron el fortalecimiento de habilidades y la capacidad para rehusar sugerencias. Ahora son los padres quienes identifican la escuela donde desean que asistan sus hijos. De hecho, un 75% de la inclusión lograda por el Centro durante este año se ha iniciado y logrado por iniciativa de los padres.


En algunos países ya existe una cooperación cercana entre los padres y las autoridades para desarrollar programas con base comunitaria de niños y niñas con discapacidad. Un próximo paso lógico es que los padres se involucren en el apoyo de proyectos de educación inclusiva en las escuelas. Hay veces que los padres de niños y niñas con dificultades pueden encontrarse en abierta disputa con las escuelas y las autoridades en su presión por una mejor educación para sus hijos. En ocasiones, estos padres – y las organizaciones de padres que los representan – han sido invitados al proceso de formulación de las políticas. En algunos casos, ellos pueden simplemente involucrarse en la negociación de los servicios para sus hijos, en otros, participar en los consejos de dirección de las escuelas o incorporarse a grupos nacionales de revisión de las políticas. En el caso de una autoridad local, en Inglaterra, los padres de los niños con discapacidad fueron elegidos para los cargos e introdujeron políticas radicales de educación inclusiva en toda el área, como resultado de las experiencias con sus propios hijos e hijas. Cuando los padres no cuentan con la confianza ni las competencias para participar en estos procesos, podría ser necesario iniciar actividades de desarrollo personal con ellos. Esto podría significar la creación de redes de padres que pueden actuar como grupos de apoyo mutuo, o capacitarlos en las competencias necesarias para que ellos trabajen con sus propios hijos e hijas, o actúen como representantes de los padres en su negociación con las autoridades escolares. (Más opciones de alianzas se discuten en el Tema 5). Otra ventaja más de los enfoques desde las bases es que amplía el rango de individuos que puede iniciar el avance hacia prácticas inclusivas. Hay veces, según muestra el siguiente ejemplo, que la participación de una sola persona puede tener un gran impacto.


En un lugar de Brasil, un sargento del ejército inició un programa de alfabetización utilizando la infraestructura física de la institución. Él fue muy proactivo en persuadir a los estudiantes a que participaran y a los dueños de los campos a que mandaran a sus empleados. Además consiguió financiamiento para el proyecto con los empresarios del sector. En un plazo de dos años el programa se había extendido de manera que redujo a la mitad las tasas de analfabetismo en diez ciudades.


3.4


La participación de organizaciones internacionales y ONGs


Las organizaciones internacionales y las ONGs también pueden jugar una variedad de roles en la transición a la inclusión. Ellos pueden: • ayudar a poner en sintonía los avances nacionales con el pensamiento internacional actual • proveer acceso a la experiencia y pericia internacional • trabajar en la formulación de políticas de educación inclusiva a nivel nacional con los ministerios • apoyar los proyectos de educación inclusiva con asesorías y recursos a fin de catalizar el desarrollo nacional • apoyar la implementación de la política nacional de educación inclusiva con asesoría y recursos.


La iniciativa del Centro Nacional de Recursos Indo-Canadiense por la Inclusión (NRCI) es un ejemplo de una alianza internacional efectiva (ver más arriba). El Centro cumple tres actividades principales: una Unidad de Estudios de Política y Cambio la cual se orientará al desarrollo de una política nacional sobre educación inclusiva en la India; una Unidad de Recursos de Demostración que tiene el mandato de examinar y desarrollar las prácticas pedagógicas inclusiva en el contexto de la India; y una Unidad de Educación pública y Desarrollo Social y Comunitario que asegurará que la información sobre políticas y prácticas acerca de una educación inclusiva efectiva esté ampliamente disponible a quienes elaboran las políticas, los educadores, y otros actores de la educación en todo el sub-continente. El objetivo central es apoyar la reforma de las políticas social y económica de la India en un contexto de derechos humanos. Aunque avanzar al ritmo del desarrollo internacional en este campo es un trabajo específico en el contexto y la cultura de la India. Esta iniciativa con un socio internacional goza de un especial empuje a nivel micro y macro. El Centro de Recursos de Demostración dará servicios de nivel micro en las aulas inclusivas, mientras que la Unidad de Política avanzará hacia el cambio pedagógico a nivel macro. Entre tanto, la Unidad de Educación Pública avanza en programas de sensibilización mediante el uso de los medios de comunicación.


Sin embargo, hay algunos problemas que pueden ocurrir al trabajar con estas organizaciones: • Se puede importar al país la agenda internacional sin una reflexión suficiente sobre cómo es necesario reinterpretarla a la luz de la situación del país. • Los proyectos de demostración y otras iniciativas pueden depender de un nivel de recursos que no es sostenible, por lo que no será posible extenderlos a todo el sistema nacional. • Pueden haber excelentes iniciativas aisladas y no incorporarse nunca a las políticas y prácticas nacionales. La clave para evitar estos peligros pareciera ser la formación de una alianza genuina entre la organización internacional y el gobierno nacional y que haya un plan claro del rol que jugará cada instancia en el proceso de transición.


En Lesotho hubo un claro compromiso con la inclusión por parte del gobierno nacional, aunque los recursos para implementarlo no estaban disponibles. Por ello, el rol de las organizaciones internacionales fue apoyar la implementación de una política que había sido formulada internamente. De manera similar, en Sudáfrica se ha empleado a especialistas internacionales para trabajar con los maestros, los padres, autoridades de gobierno y con otros. Sin embargo, la agenda a la que dichos expertos contribuyen ha sido formulada en el país, en lugar de importarla desde afuera. La consecuencia es que sus contribuciones se han interpretado cuidadosamente a la luz de las prioridades nacionales.


3.5 Usar al máximo recursos limitados


Un tema común a muchos países en el proceso de transición es que el desarrollo de servicios inclusivos no necesariamente requiere grandes cantidades de dinero fresco ni de otros recursos. Los factores claves parecieran ser los siguientes: • el financiamiento existente se reorienta hacia proyectos de desarrollo • estos avances se transforman en auto sustentados en el largo plazo • se proporciona incentivos en los mecanismos de recursos para las escuelas, las autoridades locales y otros que participan en los avances hacia la inclusión


IMPLICACIONES Y PREGUNTAS


Aunque en este tema hemos presentado una serie de estrategias que los países pueden seguir para gestionar la transición hacia una educación inclusiva, este no es un proceso fácil de describir de manera secuencial y no hay una sola "receta" de pasos a seguir y que todos los países debieran seguir. Algunos países (como Sudáfrica, Chile y ciertas partes de Europa) están pasando por rápidos y profundos cambios sociales y políticos entre los cuales la educación inclusiva es sólo una parte. Otros países (como los países de Europa occidental) están involucrados en cambios mucho más limitados y cuentan con relativamente altos niveles de recursos disponibles. Otros países (como muchos de los países de África y del sub-continente Indio) están asumiendo la transición a la educación inclusiva en un contexto de recursos estrictamente limitado y como parte de un intento de extender la educación básica a grupos que están actualmente excluidos. En consecuencia, lo importante es que cada país desarrolle un análisis claro de su propia situación en términos de la dirección que desea seguir, los obstáculos que existen en su camino y la forma en que se les presentan las oportunidades. Las siguientes preguntas podrían resultar útiles como puntos de partida para pensar acerca de esta problemática:


¿Existe un conjunto de principios claramente articulado en el que basar el proceso de cambio? ¿Cómo se puede relacionar el desarrollo de la educación inclusiva con esfuerzos de cambio más amplios? ¿Cómo se puede movilizar la opinión pública a favor de la educación inclusiva? ¿Cómo se puede realizar un análisis situacional y quién puede involucrarse en este proceso? ¿Qué barreras legislativas obstaculizan en desarrollo de la educación inclusiva? ¿Cómo y cuándo cambiar la legislación? ¿Qué iniciativas locales se podrían apoyar y de qué forma? ¿Cómo pueden aprovecharse estas iniciativas para lograr un desarrollo más amplio? ¿En qué medida las estructuras administrativas existentes crean barreras para una educación más inclusiva? ¿Existe un foco administrativo adecuado para el cambio? ¿Es necesario reestructurar algo? ¿Qué recursos hay disponibles para apoyar el proceso de transición? ¿Cuáles son los actores fundamentales y qué alianzas pueden generarse para apoyar el cambio? ¿Cómo pueden las organizaciones internacionales y las ONG involucrarse en el proceso de transición?


 

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