jueves, septiembre 10, 2009

La concertación de las políticas educativas como estrategia para la gobernabilidad democrática

La concertación de las políticas educativas como estrategia para la gobernabilidad democrática de los sistemas educativos en contextos de transformación

Plantear la problemática del aporte de la educación a la gobernabilidad democrática implica necesariamente debatir acerca de las condiciones de gobernabilidad de los propios sistemas educativos. Ello nos remite a las definiciones de gobernabilidad democrática ya enunciadas en el primer punto del presente artículo. Siguiendo los conceptos de Rojas Bolaños (1995), oportunamente citados, es posible afirmar que la gobernabilidad democrática de los sistemas educativos, principalmente en momentos en que se desarrollan procesos de profundas transformaciones, no puede ser únicamente producto de la capacidad de las autoridades educativas para ser obedecidas por sus propios atributos, sino de la capacidad de todos los actores del proceso educativo de articularse en dirección a llevar adelante los cambios, sin amenazas constantes a la interrupción del proceso que siembren incertidumbre en el conjunto de la sociedad.


Retomando el binomio legitimidad-eficacia en una perspectiva integral, la legitimidad no puede limitarse a la articulación de la legalidad delegada a las autoridades educativas desde el gobierno democráticamente constituido y desde la legislación correspondiente con la correcta definición de las políticas educativas. Al mismo tiempo, el concepto de eficacia tampoco puede restringirse a la racionalidad en la aplicación de las políticas junto con la utilización de estrategias que garanticen la transparencia y el control a partir del concepto de «accountability». En otras palabras, desde nuestra perspectiva, la suma: legalidad + buen gobierno + racionalidad + accountability no es = éxito en la transformación educativa. No se trata de que estos elementos sean innecesarios. Por el contrario, son imprescindibles. Plantear la concertación educativa como estrategia central para garantizar la gobernabilidad democrática de los sistemas educativos implica sostener que no son suficientes. Implica concebir que la envergadura y trascendencia de los cambios exigen un proceso de construcción compartida que requiere el fortalecimiento, la participación y el compromiso del conjunto de los actores de la sociedad en el desarrollo de las políticas de democratización y mejoramiento de la calidad educativa.


El contexto para la concertación

Entre otros, existen tres factores que permiten proponer el desarrollo de procesos de amplia concertación de políticas educativas para avanzar en la transformación de los sistemas educativos latinoamericanos: a) el primero es el retorno a la institucionalidad democrática en el conjunto de los países de la región; b) el segundo es la centralidad que han adquirido las políticas educativas en torno a la posibilidad de impulsar procesos de crecimiento socioeconómico que se sustenten en mayores niveles de integración y equidad social; c) el tercero hace referencia a la creciente toma de conciencia acerca de la profunda crisis por la que atraviesan los sistemas educativos y el condicionamiento que ello implica para el futuro de los países.


Respecto del primero de los factores, la recuperación de la democracia ha ido colocando a la política como actividad organizadora de las relaciones sociales. En esta dirección, se trata de que tanto en los procesos de toma de decisiones como de resolución de conflictos se pase de un sistema organizado con el criterio de confrontación a otro que reconozca en la concertación su principio estructurador (Tiramonti, 1995). No se trata de un sistema de eliminación del conflicto, las tensiones o las diferencias. Se trata de crear mecanismos a través de los cuales una parte de los conflictos y las tensiones sean resueltos mediante el diálogo y los acuerdos, en la búsqueda de resultados que contemplen intereses diversos y aun opuestos (Tedesco, 1995). En este punto es muy importante destacar que la concertación de políticas educativas no significa consenso. En primer lugar, porque sería ingenuo suponer un acuerdo de todos los sectores de la sociedad en torno a las estrategias democratizadoras, cuando desde distintas perspectivas se esgrimen argumentos conservadores y se pretenden soluciones elitistas a la crisis sometiendo la educación a las leyes del mercado. En segundo lugar, porque entre los propios actores que concretan un núcleo central de políticas y estrategias de cambio pueden existir aspectos donde los acuerdos no sean posibles. La idea de concertación implica la posibilidad de dirimir estos temas controvertidos mediante los mecanismos de resolución de conflictos previstos institucionalmente, al mismo tiempo que se avanza en los aspectos en que sí existen coincidencias.


Respecto del segundo de los aspectos, es evidente que en los últimos años se ha recuperado la confianza en el papel de la educación y del conocimiento en el desarrollo de las naciones. Después de años en los que el predominio del autoritarismo, el estancamiento económico, el endeudamiento externo y la crisis fiscal estuvieron acompañados de un profundo «pesimismo pedagógico», la educación ha vuelto a ocupar un lugar privilegiado en la agenda del desarrollo iberoamericano. Al contrario de lo que ocurriera en la etapa en la cual las concepciones de capital humano resultaron hegemónicas, actualmente la recuperación del sentido de la educación no se orienta únicamente hacia sus aportes económicos. También se la percibe como fundamental para la construcción de las identidades nacionales y regionales, para el fortalecimiento de los sistemas democráticos y para elevar los niveles de justicia social.


Por ultimo, la posibilidad de avanzar en procesos de concertación también proviene del alto grado de consenso en torno a la profundidad y gravedad de la crisis educativa. A comienzos de la década de los años 90 resultaba evidente que la educación se había desvinculado de las necesidades de las sociedades iberoamericanas de fin de siglo. Esta evidencia se constató a partir de los bajos resultados mostrados por las primeras evaluaciones estandarizadas de la calidad educativa realizadas en la región. En este sentido, los datos parecen ser coincidentes: cerca del 40 y el 50% de los alumnos que concurren a las escuelas en los diferentes niveles no alcanzan los conocimientos mínimos que los sistemas educativos prometen (Carnoy y de Moura Castro, 1996). Ya sea por la publicidad de estos resultados o por la propia percepción de la gente, la conciencia de la crisis es cada vez más generalizada. Ya no se trata sólo de una cuestión que preocupa a los sectores dirigentes, a los empresarios o al gobierno. La insatisfacción con la escuela y la consecuente necesidad de transformación, comprenden hoy al conjunto de los actores sociales que pretenden encontrar estrategias que permitan combinar mayores niveles de productividad con una sensible disminución de la desigualdad.


De esta manera, existe un contexto social que favorece el desarrollo de amplias alianzas sociales y políticas que permiten, a través de estrategias de concertación, la articulación de distintos actores para transformar profundamente la educación. Cabe acotar que, adoptando diferentes modalidades y con la participación de distintos actores, la formación de alianzas sociales y políticas en torno al desarrollo de procesos educativos encuentra notables antecedentes en el acervo histórico de muchos países de la región. Por ejemplo, la amplia alianza mediante la cual se crearon y consolidaron los Estados nacionales en el siglo XIX en oposición a los intereses de las metrópolis, se sustentó en la concepción de que los sistemas educativos se podían convertir en los instrumentos más idóneos para la incorporación de los habitantes a la construcción de la nacionalidad, el Estado y la ciudadanía. Esta alianza se amplió sensiblemente cuando los procesos de migración, urbanización e industrialización exigieron la expansión y democratización de los sistemas educativos, particularmente en aquellos países definidos como de «modernización temprana» (Casassus, 1995; Braslavsky, 1995; Rama, 1987).


Las nuevas exigencias para la concertación

Volviendo a la situación actual, existen por lo menos tres elementos que exigen avanzar en estrategias de concertación para poder transformar con éxito los sistemas educativos: a) la gravedad de la crisis hace necesario el aporte y la energía del conjunto de los actores de la sociedad; b) una transformación de esta envergadura requiere un lapso de tiempo y una continuidad en las políticas educativas de mediano y largo plazo que van más allá de lo que permiten los procesos electorales; y c) el sentido de las transformaciones propuestas en la mayor parte de los países de la región implica una participación más consciente y activa de los principales actores del proceso: padres, docentes y alumnos.


La necesidad de protagonismo del conjunto de los actores sociales cobra particular énfasis a medida que van perdiendo vigencia las concepciones que plantean que el Estado es el único actor capaz de resolver la crítica situación a través de una planificación centralizada. Tampoco parecen ganar amplios márgenes de consenso las perspectivas que plantean que el mercado, por sí mismo, puede regular las decisiones en este campo. La existencia de modelos estatales excesivamente centralistas y monopolizadores del poder político, al reemplazar la acción de la sociedad civil en torno a la articulación de las políticas sociales, ha mostrado claras limitaciones de la satisfacción de las demandas de distintos sectores sociales. El mercado, por su parte, tiende a suprimir la política y a dejar librada la pugna por los bienes educativos a la capacidad de consumo, organización y demanda de cada sector. Como muestra la experiencia, son quienes ya poseen más acceso a la educación quienes están en mejores condiciones de articular sus reclamos. La redefinición del sistema educativo (tanto de gestión oficial como privada) como espacio público, exige no confundirlo con lo puramente estatal ni disolverlo en la lógica individual del mercado. Concebirlo como lugar de encuentro entre lo estatal y lo social implica crear las condiciones para que se amplíe el espectro de actores que interactúan en la construcción de las políticas. Al mismo tiempo, significa crear (o recrear) mecanismos de gestión que permitan la participación del conjunto de los sectores sociales en la elaboración, desarrollo y evaluación de las estrategias educativas. Ello debiera tener efectividad en los diferentes niveles de conducción del sistema, desde el nacional hasta cada una de las instituciones educativas (Tedesco, 1995; Tiramonti, 1995; Filmus, 1996; Hilb, 1995). Por otra parte, los protagonistas de la acción educativa formal (docentes, padres, alumnos, instituciones educativas públicas y privadas, etc.) y no formal (medios de comunicación, ONGs, iglesias, sindicatos, organizaciones empresariales, partidos políticos, etc.) deben ocupar un lugar privilegiado en los procesos de concertación. En este marco, la participación de los docentes a través de sus organizaciones es fundamental para alcanzar los consensos necesarios que permitan la concreción de los objetivos propuestos.


Respecto de los tiempos, es evidente que la profundidad de los procesos de transformación requiere concebir las estrategias educativas como políticas de Estado y no como de un gobierno determinado. Las experiencias de cambio muestran que no existen medidas «mágicas» que permitan modificar las prácticas escolares de forma inmediata. Sólo la continuidad y perseverancia en la aplicación de las políticas permite que ellas no se limiten a cambios en las normativas o en los diseños curriculares sin afectar a los procesos de aprendizaje. En esta dirección, la efectividad de las estrategias está íntimamente vinculada a la posibilidad de alcanzar acuerdos entre las fuerzas políticas mayoritarias en torno a un núcleo central de propuestas que se compartan más allá de los diferentes énfasis o matices que da fuerza privilegie en su aplicación.


Por ultimo, la propia esencia de la transformación propuesta exige una participación consciente de la comunidad educativa, en particular de los docentes, si se pretende que se produzcan transformaciones reales en la práctica cotidiana del aula. Con características particulares para cada caso, los procesos de cambio muestran singulares similitudes para la mayoría de los países latinoamericanos: se descentralizan los servicios educativos hacia provincias, municipios, o a ambos; se tiende a una mayor autonomía en el trabajo de las escuelas; se promueve el desarrollo de proyectos institucionales por establecimiento; se comienzan a aplicar mecanismos de evaluación permanente de la calidad; se intenta modificar una lógica burocrática por otra que se centre en los aspectos sustantivos de la acción pedagógica; se potencian las estrategias de participación de la comunidad al interior de las escuelas, etc. Como se puede observar, el conjunto de los cambios propuestos exige una participación más activa y consciente de los docentes. Pensar en estrategias no participativas ni concertadas de la puesta en práctica de la transformación desnaturaliza el sentido de la propuesta y plantea el peligro de neutralizar su impacto en la vida cotidiana de las escuelas. Por el contrario, el protagonismo de los actores en el sistema de acuerdos corresponsabiliza a los mismos respecto del resultado del proceso educativo, democratizando la capacidad de su control, seguimiento y evaluación. En el desarrollo de este proceso no parece utópico que el conjunto de la sociedad vele porque el Estado cumpla con sus compromisos de financiamiento educativo y con el prometido mejoramiento de las condiciones salariales y de trabajo docente. O porque los empresarios cumplan con sus obligaciones impositivas. Los docentes podrán estar en mejores condiciones de exigir un aporte más activo de los padres a la educación de sus hijos, y la sociedad de responsabilizar a los docentes por el resultado de su trabajo. Desde esta perspectiva, el proceso de seguimiento de los acuerdos se torna en sí mismo un trabajo pedagógico.


Experiencias y contenidos de la concertación educativa

Como consecuencia de los elementos hasta aquí planteados, en los últimos años se han desarrollado incipientes experiencias de concertaciones, acuerdos, pactos y consensos educativos en un conjunto de países de la región. No existe un «modelo» uniforme para estos intentos. Las modalidades, objetivos, duración y forma de convocatoria de los procesos han sido sumamente variados. Entre otros, ha habido consensos básicos y pactos coyunturales en Chile, acuerdos respecto a programas de transformaciones para la enseñanza básica en México, diversos tipos de consultas en Ecuador y Nicaragua, importantes congresos pedagógicos en Bolivia y Argentina, el Plan Decenal de Educación en República Dominicana, e importantes procesos de debate de las leyes educativas en Brasil y Argentina. Los temas que se han puesto en discusión para el acuerdo en cada uno de los casos también han sido diferentes. Las experiencias muestran que es posible concertar políticas y programas en torno a: a) los objetivos de la educación y su articulación con el proyecto nacional; b) criterios de recaudación, asignación y volúmenes de recursos necesarios; c) legislación y estructura del sistema educativo; d) cambios en los modelos de gestión; e) contenidos y competencias a desarrollar para satisfacer las Necesidades Básicas de Aprendizaje (Nebas) en cada país y en cada situación; f) situaciones de desventaja que es necesario atender prioritariamente y con mayores recursos; g) condiciones de trabajo y profesionalización de la carrera docente; h) formas de articulación entre la educación formal, la no formal y el papel de los medios de comunicación. Los resultados y los logros concretos de éstas y otras experiencias han sido heterogéneos. Aún carecemos de evaluaciones sistemáticas y comparativas de estos procesos. El estudio de sus aciertos, dificultades y cuestiones pendientes, parece imprescindible para avanzar en dirección a generalizar las acciones de concertación, adaptándolas a cada realidad nacional.


Por último, cabe destacar que la investigación y la evaluación educativas juegan un importante papel en la creación de igualdad de posibilidades para la concertación. Los estudios pueden crear las condiciones de transparencia para que los distintos actores puedan negociar y acordar sobre la base de un conocimiento certero de la realidad educativa y de las decisiones posibles ante cada situación (Ibarrola, 1995). Tanto la necesidad de contar con información precisa respecto de la situación del sistema educativo, la eficiencia en la utilización y distribución de los recursos y los logros respecto a los aprendizajes de los niños, como el manejo democrático de esta información, son funciones indelegables aunque no exclusivas del Estado. Poner estos datos en manos de la sociedad es uno de los principales aportes que la comunidad científica y el propio Estado pueden realizar para fortalecer el papel de los actores que deben protagonizar los procesos de construcción de la gobernabilidad democrática de los sistemas educativos, a fin de saldar las importantes deudas que se mantienen con el pasado y enfrentar los nuevos desafíos educativos que se plantean a partir de las transformaciones de fin de siglo.



El autor de la nota es, Daniel Filmus, actual Senador Nacional y ex Ministro de Educación de la Argentina. Director de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) y profesor titular de la Universidad de Buenos Aires, Argentina.

Resulta de interés el documento ya que se da en un marco de fuerte lucha social en torno a la distribución de bienes económicos y culturales en toda América Latina (o tal vez se de a nivel planetario)

Fuente

http://www.rieoei.org/oeivirt/rie12a01.htm

2 comentarios :

Directorio Web dijo...

Me parece muy positivo para la educacion todas estas cuestiones, se avanza solo atraves de una politica educativa seria

Directorio Web dijo...

Me parece muy positivo para la educacion todas estas cuestiones, se avanza solo atraves de una politica educativa seria

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